近年来，银行承兑汇票以其无金额起点限制、风险低、期限短、周转快等特点，日益受到人们的青睐，在我国票据市场广泛流通使用。但由于票据市场工具品种单一，以及商业银行管理存在漏洞，在经济发达的江苏、浙江等地区，出现了众多专门以买卖银行承兑汇票以及银行承兑汇票代理贴现为业的票据中介业务。对于票据中介行为的评价，司法机关存在罪与非罪两种截然对立观点。笔者认为，此类行为不宜认定为非法经营罪。

一、票据中介的行为不属于刑法中的“违反国家规定”

根据刑法第225条规定，构成非法经营罪以“违反国家规定”为必要条件。因此，判断某一行为是否属于非法经营行为，必须首先对行为的违法性作出准确判断。

根据票据法的规定，票据是依法可以转让的一种权利凭证。票据中介实施的买卖银行承兑汇票和票据代理贴现行为，本质上是收取对价转让票据权利，而目前没有任何法律和国家规定禁止此类行为。根据票据法的基本原理，票据的生命在于流通性，票据背书转让越多其信用就越高，票据法鼓励票据转让流通，而不是把票据作为一种一次性的支付工具来规定，对票据转让行为不宜作法律上的否定评价。事实上，银行承兑汇票相关的法律法规主要规范的是对银行环节业务出票行为、银行承兑行为、银行贴现行为的规范，而对票据流转的中间环节并无限制。

票据法第10条规定:“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。”对票据流转过程中虽有“真实交易或真实债权债务”的要求，但其出发点在于要求汇票的背书转让取得要支付对价，不支付对价而取得票据的其权利受到限制(依票据法规定的继承、赠与、税收等事由取得票据的拥有不优于前手的权利，恶意或重大过失取得票据的不享有票据权利)。这一规定中规定的“真实债权债务”的要求，事实上也承认了票据取得可以以金钱债务为对价。因此票据法的基本规定肯定了票据交易的合法性，票据交易归根到底是一种民事行为，行为本身无实质内容可言，故也谈不上违反法律或社会公益。

二、票据中介行为本质上不属于相关规定中的“票据贴现”

现实中，票据中介经常打着“票据贴现”的旗号，在一定程度上类似银行的票据贴现行为。1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(2011年1月修订)第4条第1款第(三)项将擅自从事票据贴现明确界定为非法金融业务活动，因此该行为具有明显的违法性。但我们认为，票据中介行为本质上并不属于该规定中的“票据贴现”。主要理由是:

1.票据中介的行为并未对票据的基础权利进行改变，也未改变票据的流通性，而银行贴现使得票据退出了流通领域，使得票据持票人对出票人本质上的融资关系变成了贴现银行对持票人的本质上的贷款关系。

2.根据1998年中国人民银行《关于银行承兑汇票效力问题的答复》(银条法[1998]34号)，银行的票据贴现、转贴现和再贴现行为，仅仅是票据权利的一种转让行为，和其他背书转让行为并无本质区别;事实上，银行的票据贴现，本质上和个人之间支付对价转让票据权利的行为并无二致，当时这一规定的目的是为了解决在《支付结算办法》实施前认定办理贴现业务所取得的票据的权利问题，这也意味着银行在票据贴现业务上虽然有国家赋予的专营地位，但是银行和普通的票据流转人地位是一致的。

3.《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》主要解决的是当时各种非法金融机构(尤其是地方政府成立的从事金融业务机构)泛滥的问题，和当前的非法金融活动的现状有明显区别，对于其中“资金拆借”行为没有人会认为构成犯罪，发放贷款的行为是否等同于放高利贷并且高利贷是否构罪都存在极大争议，除非法外汇买卖外，刑法均保持谦抑态度。因此，“票据贴现”虽然并列其中，但即使定罪，也只能在“非法从事资金支付结算业务”中寻找支持。

三、票据中介行为不应认定为“非法从事资金支付结算业务”

《支付结算办法》第6条规定:“银行是支付结算和资金清算的中介机构。未经中国人民银行批准的非银行金融机构和其他单位不得作为中介机构经营支付结算业务”。依据该规定，似乎只要把使用票据解释为支付结算行为就可以把票据中介行为认定为非法行为，但笔者认为，票据中介行为不能认定为“非法从事资金支付结算业务”。主要理由是:

1.《支付结算办法》要求的支付结算是资金清算，票据中介行为参与的只是票据行为的中间环节，还没有到最后的结算环节，不能认定为支付结算业务。尤其是银行对个人账户作为结算账户后，“结算业务”该如何认定尚需研究，把票据中介行为认定为人民币结算业务较为困难。

2.《支付结算办法》第五章规定的是“结算纪律与责任”，而非“支付结算纪律与责任”，这就意味着虽然《支付结算办法》对支付、结算均有相应的规定，但单纯的支付行为并非银行和往来经济组织之间的结算行为，因此也不受相应的罚则的约束。票据中介行为并未对票据权利本身产生影响，因此不应认定为一种结算行为，《支付结算办法》的罚则也就不适用于票据中介的行为。

3.《刑法修正案(七)》在刑法第225条第3项中增加了“或者非法从事资金支付结算业务的”规定。“非法从事资金支付结算业务”是未经批准而从事银行专营的各种支付结算和资金清算业务的行为，通常认为该规定专指地下钱庄。而票据中介是把汇票当成商品而非支付工具，所实施的票据出票、承兑、兑付、贴现等均在银行完成，票据中介只是票据流通的一个环节，不属于刑法规定的“资金支付结算业务”，简单把银行内部管理的结算概念套用至刑法上存在问题。

四、行政认定意见及批复不是“法律法规”

笔者认为，银监会政策法规部以及公安部经侦局批复对票据中介“非法从事资金支付结算业务”的函复意见，从行业内部的规范来说虽有一定分量，但却并不是法律或行政法规，也不具有司法解释的效力。需要指出的是，在办理一起买卖银行承兑汇票案件过程中，笔者专程走访了银监会政策法规部，相关负责人说明了就李某等人虚构贸易背景开出银行承兑汇票再倒卖银行承兑汇票一案给公安机关回复的意见仅是对公安机关提供的材料发表的关于个案的看法，后经咨询有关专家，其认为从银行业务的角度来看，单纯从事买卖银行承兑汇票的行为不应该作为支付结算行为看待，因此不构成犯罪。

通过研究票据中介问题，笔者发现，近年来司法机关办理非法经营罪中出现了将不少中介组织行为随意解释为“非法从事资金支付结算业务”的新的倾向。由于“非法从事资金支付结算业务”的定性和范围并不明确，很容易成为新的口袋条款，使罪刑法定原则出现了新的风险。法定犯的构成应坚持行政违法与刑事违法双重违法性的基本原则，司法机关办理案件要慎重适用“非法从事资金支付结算业务”条款，尤其要避免对于行政主管部门没有监管，以及相关行政法规尚不予以规制的行为直接作为犯罪评价。

(作者单位:最高人民检察院公诉厅)
贵州省贵阳市人民政府


贵阳市人民政府令第2号



《贵阳市房屋租赁管理办法》已经2012年3月19日市人民政府常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。



市长 李再勇

二○一二年三月十九日





贵阳市房屋租赁管理办法


第一章 总则



第一条 为加强房屋租赁管理，规范房屋租赁行为，促进房屋租赁市场健康发展，维护合法权益和社会治安秩序，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内房屋租赁及相关监督管理活动，适用本办法。

第三条 本办法所称房屋租赁，是指自然人、法人或者其他组织作为出租人将其拥有所有权或者使用权的房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

房屋所有权人或者使用权人将其所有或者管理的房屋提供给他人使用获取收益的行为，视为房屋租赁。

第四条 房屋租赁应当遵循自愿、公平、合法、诚实信用、属地管理、房屋与人口管理相结合等原则。

第五条 市、区（县、市）人民政府应当将房屋租赁管理纳入社区综合服务管理的范围，并将该项工作列入本级人民政府年度目标考核。

第六条 市住房和城乡建设主管部门对全市的房屋租赁工作进行监督、指导，区、县（市）住房和城乡建设主管部门负责本辖区范围内的房屋租赁监督管理工作。

住房和城乡建设主管部门根据工作需要和便民原则，可以委托本辖区街道办事处、乡（镇）人民政府或者社区服务机构（以下统称“管理机构”）受理房屋租赁登记备案申请和发备案证明、采集房屋租赁信息、日常检查、为租赁当事人提供服务等事务。

公安机关负责出租房屋的治安、消防、居住登记、居住证及户籍等相关监督管理工作。

人口和计划生育、工商、地税、国土、规划、卫生、城市管理、民政等部门，应当按照各自职责，做好房屋租赁监督管理的相关工作。

企事业单位、社会团体、村（居）委会及其他组织，应当配合有关部门做好房屋租赁监督管理的相关工作。

第七条 房屋租赁信息实行统一规划、动态管理。

住房和城乡建设、公安、人口和计划生育、工商、地税、卫生、城市管理等部门应当建立房屋租赁管理协作机制与信息系统，实现房屋租赁信息与人口服务管理综合信息网络平台和数据库相互联通与共享。

第八条 房屋租赁服务管理工作所需经费列入本级财政预算，保障相关工作正常开展。

第九条 相关部门应当向社会公布举报、投诉电话，受理房屋租赁的有关举报和投诉。

任何单位和个人有权向有关部门投诉、举报违反本办法规定的行为。相关部门应当及时调查处理，并将处理结果告知投诉、举报人。

对违法行为举报属实的，有关部门应当给予举报人适当奖励。



第二章 租赁管理



第十条 具有下列情形之一的房屋，不得出租：

（一）属于违法建设的；

（二）违反规定改变房屋使用性质的；

（三）未取得房屋合法权属证明或者权属有争议的；

（四）共有房屋未经其他共有人书面同意的；

（五）司法机关或者行政机关依法查封或者以其他形式限制房屋权利的；

（六）不能保障居住、使用安全的；

（七）法律、法规、规章规定禁止出租的其他情形。

第十一条 住房和城乡建设主管部门应当免费在房屋租赁信息系统中发布房屋租赁信息。

第十二条 出租住宅房屋的，应当以原设计的房间为最小出租单位。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人居住。

第十三条 出租人出租房屋应当与承租人签订书面房屋租赁合同。

住房和城乡建设主管部门与工商部门应当制作房屋租赁合同示范文本，并在房屋租赁信息系统中公布，供当事人参照选用。

第十四条 房屋租赁合同应当载明下列主要事项：

（一）当事人的姓名或者名称、身份证件种类及号码、住所；

（二）房屋的座落、面积、装修及设施状况；

（三）租赁用途、期限，租金及其支付方式；

（四）房屋修缮、安全、消防等责任；

（五）续租、互换、转租的约定；

（六）变更或者解除合同的条件；

（七）违约责任及解决争议的方式；

（八）当事人约定的其他事项。

第十五条 房屋租赁实行登记备案制度。住房和城乡建设主管部门和管理机构应当逐步实行房屋租赁网上登记备案。

第十六条 房屋租赁当事人应当自房屋租赁合同生效之日起15日内，到房屋所在地的区、县（市）住房和城乡建设主管部门或者管理机构办理房屋租赁登记备案手续。

房屋租赁当事人申请办理房屋租赁登记备案手续时，应当填报和提交下列信息内容及资料：

（一）填报信息内容包括：当事人姓名或者名称、证件种类和号码、住所地、户籍地等信息，房屋基本情况、租金及租赁期限，租赁房屋权属证书或者相关证明情况，其他信息；

（二）提交资料包括：合法有效身份证件或者证明，或者法人、其他组织的营业执照、组织机构代码证，房屋租赁合同，房屋权属证书或者其他合法权属证明，其他材料；

（三）出租委托代管房屋的，还应当提交委托人的委托证明；

（四）转租房屋的，还应当提交房屋所有权人同意转租的证明；

（五）出租共有房屋的，还应当提交其他共有人出具的同意出租证明。

第十七条 住房和城乡建设主管部门或者管理机构应当自收到房屋租赁登记备案材料之日起3个工作日内完成登记备案，向租赁当事人出具房屋租赁登记备案证明。并将房屋租赁当事人及租赁房屋的相关信息传送出租房屋所在地的公安派出所、人口和计划生育主管部门。

房屋租赁登记备案证明应当载明：租赁双方当事人的姓名或者名称，有效身份证件或者证明种类及号码，出租房屋座落、用途、租金及租赁期限等。

第十八条 房屋租赁合同变更或者终止、续租、转租以及房屋租赁登记备案证明遗失的，当事人应当自发生上述情形之日起5个工作日内，到原登记备案的住房和城乡建设主管部门或者管理机构办理变更、注销、续租、转租等登记备案手续和补领房屋租赁登记备案证明。

第十九条 从事房屋租赁活动的经纪机构应当依法设立，取得营业执照，向有管理权限的住房和城乡建设主管部门登记备案。其执业人员应当依法取得相应执业资格。

房屋租赁经纪机构及其执业人员应当按照相关规定和合同约定开展经纪业务活动。

房屋租赁经纪机构应当建立风险资金、业务台帐等，并将从事房屋租赁经纪活动过程中形成的资料归档保存，其保存期不少于3年。

第二十条 房屋租赁经纪机构提供房屋租赁居间服务的，应当书面告知租赁当事人按照本办法规定办理房屋租赁登记备案手续；提供房屋租赁委托代理业务的，应当按照本办法规定填报相关信息和办理房屋租赁登记备案手续。

第二十一条 房屋租赁当事人、房屋租赁经纪机构填报信息和提交材料应当真实、合法、有效，不得隐瞒真实情况或者提供虚假证明材料。

第二十二条 任何单位和个人不得伪造、变造、涂改、转借、骗取或者买卖房屋租赁登记备案证明。

第二十三条 住房和城乡建设主管部门和其他有关部门、管理机构应当按照各自职责建立巡查制度，对房屋租赁及其相关情况进行检查，发现有下列情形的，按照职责权限依法及时处理：

（一）发现房屋租赁和人口信息登记不实的，及时更正；

（二）发现未进行房屋租赁登记备案的，督促当事人及时申办；

（三）发现房屋存在安全隐患的，督促当事人及时整改；

（四）发现违反治安、消防、计划生育、城市管理、规划、卫生等相关管理规定的，及时依法处理；

（五）开展法制宣传，提供相关服务；

（六）履行其他职责。

其他有关部门按照前款规定的处理情况应当告知所在地的住房和城乡建设主管部门。

第二十四条 住房和城乡建设主管部门及管理机构对房屋租赁监督管理工作中形成的材料，应当按照档案管理的要求整理归档，由住房和城乡建设主管部门统一保存。



第三章 租赁当事人权利义务



第二十五条 出租人应当遵守下列规定：

（一）不得向未提供合法有效证件或者证明的自然人、法人以及其他组织出租房屋；

（二）书面告知并协助属于流动人口的承租人按规定申办居住登记和居住证；

（三）建立登记簿登记承租人员的姓名、合法有效身份证件种类和号码等信息，并报租赁房屋所在地的公安派出所备案；

（四）定期对出租房屋进行安全检查，及时发现和排除安全隐患；

（五）出租房屋用于集体或者2户（含2户）以上人员居住的，应当保障疏散通道、消防车通道、安全出口畅通，并按规定配置消防设施、器材；

（六）出租房屋用于从事生产、经营、办公场地，或者用于文化娱乐、体育活动等人员密集公共场所的，应当符合消防管理的规定；

（七）发现承租人违反计划生育政策或者将房屋出租给育龄流动人口的，及时报告房屋所在地的人口和计划生育主管部门；

（八）如实申报租金，依法缴纳房屋租赁相应税费；

（九）发现出租房屋内有涉嫌违法犯罪行为的，及时报告公安机关或者其他有关行政主管部门；

（十）法律、法规、规章规定应当遵守的其他行为。

第二十六条承租人应当遵守下列规定：

（一）不得留宿无有效身份证件的人员；

（二）属流动人口的，入住后按规定申办居住登记或者居住证及其他有关登记手续；

（三）保护并按照房屋租赁合同的约定合理使用房屋，不得擅自改变房屋结构和使用性质；

（四）发现承租房屋有安全隐患的，及时告知出租人；

（五）遵守计划生育政策，属已婚育龄人员应当自觉接受居住地计划生育技术服务指导；

（六）利用承租房屋从事生产、经营、办公，或者用于文化娱乐、体育活动等人员密集公共场所的，应当依法申办相关手续；

（七）不得利用承租房屋从事非法生产、加工、储存、经营易燃易爆危险物品以及具有毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质；

（八）不得利用承租房屋从事传销或者其他违法犯罪活动；

（九）法律、法规、规章规定应当遵守的其他行为。

第二十七条 出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。

第二十八条 房屋自然损坏，租赁合同约定由出租人承担修缮责任未能及时修复的，承租人可以自行维修，维修费用由出租人承担。因未及时修复给承租人或者第三人造成财产损失或者人身伤害的，出租人应当依法承担赔偿责任。

第二十九条 房屋租赁当事人、房屋租赁经纪机构应当遵守业主管理规约，不得损害其他业主和房屋使用人的合法权益，并积极配合有关部门采集相关信息、检查工作等。

第三十条 承租人有下列情形之一的，出租人可以解除房屋租赁合同：

（一）利用承租房屋进行违法犯罪活动的；

（二）擅自改变承租房屋结构或者约定用途的；

（三）不按房屋租赁合同约定支付租金的；

（四）法律、法规或者合同约定的其他情形。

出租房屋危及承租人的安全或者健康的，承租人可以随时解除房屋租赁合同，并及时向有关部门报告。



第四章 罚 则



第三十一条 有关行政主管部门及其工作人员在房屋租赁监管及相关工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其上级主管部门或者其他有管理权限的部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法处理。

第三十二条 违反本办法规定，有下列情行之一的，由住房和城乡建设主管部门责令限期改正，逾期不改正的，按照下列规定予以处罚：

（一）违反第十条第（一）至（三）项规定情形之一，将不得出租的房屋出租的，对个人处1000元以上5000元以下罚款，对单位处3000元以上3万元以下罚款；

（二）违反第十条第（六）项规定，将不能保障居住、使用安全的房屋出租的，按照《贵阳市房屋使用安全管理条例》第二十九条的规定予以处罚；

（三）违反第十二条规定，未按原设计的房间为最小出租单位出租，或者将厨房、卫生间、阳台和地下储藏室出租供人居住的，对个人处1000元以上5000元以下罚款，对单位处5000元以上3万元以下罚款；

（四）违反第十六条第一款规定，未办理房屋租赁登记备案手续的，对个人处500元以上1000元以下罚款，对单位处3000元以上1万元以下罚款；

（五）房屋租赁经纪机构未建立风险资金、业务台帐、档案资料的，处5000元以上1万元以下罚款；

（六）房屋租赁当事人、经纪机构及其服务人员隐瞒真实情况或者提供虚假证明材料的，对个人处500元以上5000元以下罚款，对经纪机构处5000元以上3万元以下罚款；

（七）伪造、变造、涂改、转借、骗取或者买卖房屋租赁登记备案证明的，对个人处200元以上500元以下罚款，对单位处500元以上1000元以下罚款；

（八）房屋租赁当事人擅自改变租赁房屋结构影响使用安全的，按照《贵阳市房屋使用安全管理条例》第二十五条的规定予以处罚。

第三十三条 违反本办法规定，有下列情行之一的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规的规定予以处罚：

（一）出租人向无合法有效证件或者证明的自然人、法人以及其他组织出租房屋的；

（二）出租人未建立登记簿登记承租人相关情况的；

（三）发现利用出租房屋进行犯罪活动不向公安机关报告的；

（四））房屋租赁当事人、经纪机构阻碍有关部门工作人员依法执行职务，违反治安管理的。

房屋租赁当事人损害公共利益或者妨碍他人正常工作、生活的，由公安机关予以警告，责令限期改正；逾期不改正的，处200元以上500元以下罚款。

房屋租赁当事人违反消防安全管理规定的，由公安消防机构按照《中华人民共和国消防法》等法律、法规的规定予以处罚。

第三十四条 房屋租赁当事人违法建造房屋，或者擅自改变租赁房屋使用性质的，按照城乡规划法律、法规的相关规定予以处罚。

第三十五条 出租人不依法缴纳房屋租赁相应税费的，由税务部门依法予以处罚。

第三十六条 房屋租赁经纪机构及其服务人员违反本办法规定的不良记录，由住房和城乡建设主管部门记入其诚信档案，并通过网站等向社会公开。

第三十七条 违反本办法规定，其他法律、法规、规章有行政处罚规定的，由有关行政主管部门依法处理。



第五章 附 则



第三十八条 保障性住房租赁按照国家、本省及本市的相关规定执行。

第三十九条 本办法自公布之日起施行。1999年6月3日公布的《贵阳市城市房屋租赁管理办法》同时废止。