关于“公安分局”的法学解析

我国直辖市、较大的市辖区的公安机关称谓“公安分局”，是民国以来的历史沿用，关于较大的市辖区公安分局的设置设立、管理体制、主体资格、法律属性、外部关联等问题不仅法律规定上存在差异甚至是矛盾与冲突，全国各地的实际情况也有所不同甚至是有些混乱，如何对较大的市辖区公安分局进行制度规范和法律厘定，是我国公安管理体制改革应当急切解决的理论与现实课题。直辖市辖区公安分局的属性、设立、管理等已无争议，市管县领导管理体制改革后大量衍生的所谓地级市所设立的市辖区公安分局无法律依据，在此均不涉及，本文只讨论法定的较大的市辖区公安分局的相关问题。

一、“较大的市”的法律含义
“较大的市”作为一个宪法概念，在地方立法制度与行政区划制度中获得广泛的运用；然而，各处的运用存在着多义性乃至歧义性。根据《宪法》规定，“较大的市”是不享有地方立法权而专享辖区/县权的一类特殊的“市”，《立法法》赋予了“较大的市”的人大与政府享有地方性法规、规章制定权。
我国《宪法》第30条规定中华人民共和国的行政区域划分如下：
（一）全国分为省、自治区、直辖市；
（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
第一款规定的是行政区划制度的一般情形，我国地方行政区划以三个行政层级为常态，即省级－县市级－乡镇级。第二款作出了例外性规定：“较大的市分为区、县”。这里的“较大的市”特指前款第二项的“市”中的某个特定部分，才可分为区、县。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中凡涉及到“较大的市”的，均规定为 “省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”，由此具体化了“较大的市”的外延包括两个部分：其一是“经国务院批准的较大的市”，其二是“省、自治区的人民政府所在地的市”。 而《中华人民共和国立法法》第63条规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在的市和经国务院批准的较大的市。”在这三个部分中，“省、自治区的人民政府所在地的市”乃自然获得“较大的市”的地位，无需经过专门的审批程序，其数量由于省级行政区划的稳定而相对稳定，这类城市现有27个：太原、沈阳、长春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、昆明、贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、石家庄、哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐。对经济特区的设定，多出现在改革开放初期，近二十年来也未批准新增经济特区，“经济特区所在地的市” 有4个：深圳、珠海、厦门、汕头。第三类“较大的市”需经国务院专门审批，先后有18个城市被批准为“较大的市”： 唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。
80年代初开始，我国推行市管县体制改革，先是在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制，后是以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制，使城市和农村紧密结合，地市合并和撤地设市工作大范围开展，实行市管县体制的地级市迅猛攀升，完全超越了“较大的市”的外延。尽管如此，国务院没有再审批新的 “较大的市”。市管县体制改革衍生的大量所谓“地级市”，有的地级市也设市辖区，都不就视为法律上的“较大的市”，仅仅应看作是国家行政管理体制改革中的过渡性产物，也将随我国省管县体制的全面实施走向消亡。

二、市辖区公安分局的设立与称谓
我国《宪法》第30条规定直辖市和较大的市分为区、县，第107条还规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的公安等行政工作。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定：市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。我国《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。根据上述规定，我国市辖区与县一样为地方行政区划，市辖区人民政府属县级地方行政机关，区人民政府应提出方案，报市人民政府批准，并报区人民代表大会常务委员会备案后，设立区公安行政管理机构，管理本区域内的公安行政管理工作。这就表明市辖区公安机关是独立的行政管理机关，其机构设立、编制管理，财政支出、人事任免等事项皆由市辖区人民政府履行法律程序后自主决定，不由该市人民政府或者该市公安机关决定。
而《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）第3条规定：县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。第6条规定：设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。公安分局内设机构包括综合管理机构和执法勤务机构的设立、撤销，按照国家规定的权限和程序审批。《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》（公通［1993〕112号）就公安机关管理体制问题重申城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制，干部任免前要征求区党委、政府的意见。根据上述规定，市辖区公安分局是市辖区公安行政工作的管理机关，由市公安局设立，属市公安局的分设机构，实行市公安局领导为主的管理体制。这就表明市辖区公安分局是市公安局的分设机关，其机构设立、编制管理、财政支出、人事任免等事项由市公安局决定，不由市辖区人民政府决定。
由此看来，我国法律与国务院及公安部关于市辖区公安分局的机构设立、法律属性等的规定是有差异的，甚至说是有矛盾与冲突的。按照法律矛盾与冲突的解决机制，实行上位法优于下位法的原则，市辖区公安分局的设立应由市辖区人民政府决定。这样的话，市辖区公安分局的称谓也不应该称为“××区公安分局”，更不应该称为“××市公安局××区公安分局”，而应该称为“××区公安局”，或者称为更规范化、更国际化的“××警察局（署）”。

三、市辖区公安分局的行政主体资格
我国《行政处罚法》 第15条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第20条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《治安管理处罚法》第7条规定国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第91条规定治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述两个法律的规定，我国享有治安行政处罚权的行政主体是县级以上人民政府公安机关，同时法律也授权公安派出所享有警告、五百元以下罚款的行政处罚权。
目前我国较大的市公安机关的机构体系是：市设公安局、市辖区设公安分局、市辖区公安分局下设公安派出所。市辖区公安分局如果定位为市辖区人民政府组成部门，属县级以上公安行政管理机关，依法享有国家法律规定的行政处罚权，具备行政主体资格，这应该是没有争议的。市辖区公安分局如果定位为市公安局派出机构，这里涉及三个问题：一是何谓派出机构，法律、行政法规没有明确规定，派出机构的法律属性本身就无法确定。二是根据《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》的规定，市辖区公安分局是市公安局的分设机构，而“分设机构”是的法律地位是不清晰的，法律没有“分设机构”一说，“分设机构” 能否认定为“派出机构”。三是根据《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）的规定，设区的市公安局根据工作需要设置市辖区公安分局，把市辖区公安分局认定为市公安局的派出机构，即市人民政府工作部门公安局根据工作需要在一定区域内设置的管理治安行政事务的机构，那么市辖区公安分局只能认定为市人民政府工作部门即市公安局的派出机构，而不是市人民政府的派出机构，更不是市辖区人民政府的派出机构，这里就存在市辖区公安分局是否属于法律规定的县级以上人民政府公安机关的问题。如果说市辖区公安分局是县级以上人民政府公安机关，那么可认定为市级人民政府的公安机关（市公安局派出机构），这样才具备行政主体资格；如果说市辖区公安分局不是县级以上人民政府公安机关，那么可认定为相当于县级以上人民政府公安机关。而相当于县级以上人民政府公安机关在旧的《治安管理处罚条例》规定中才有行政处罚权，依照《行政处罚法》和《治安管理处罚法》是没有治安行政处罚权的，不具备行政主体资格。

四、对市辖区公安分局行政行为的法律救济
对市辖区公安分局行政行为的救济主要关涉行政复议。我国《行政复议法》第12条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第15条规定：对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。
行政管理相对人对市辖区公安分局行政行为的复议机关选择权关键是对城市公安分局的定位的理解。行政管理相对人不服市辖区公安分局具体行政行为，能否向政府申请行政复议，由哪级政府受理，有不同的认识：一种情形是不能向市辖区政府申请行政复议，理由是市辖区公安分局是市公安局的分设机关，不是区政府的组成部门；另一种情形是可以向市辖区政府申请行政复议，但对受理机关又有两种意见：一种是市辖区政府，理由是市辖区政府是市辖区公安分局的同级政府；另一种是市政府，理由是市辖区公安分局是市公安局的派出机构，对政府工作部门派出机构具体行政行为不服的，可以向政府工作部门的同级政府申请行政复议。我国行政执法实践中的作法也是不统一的，认为市辖区公安分局是市辖区人民政府工作部门，行政管理相对人对市辖区公安分局的具体行政行为不服的，可向市辖区人民政府申请行政复议，或者向市公安局申请行政复议；认为市辖区公安分局是市人民政府工作部门公安局依法设立的派出机构，行政管理相对人对市辖区公安分局的具体行政行为不服的，可向设立市辖区公安分局的市公安局或者市公安局的市人民政府申请行政复议。

五、市辖区公安分局与公安派出所的关联
国务院《公安机关组织管理条例》第6条规定设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。《公安机关组织管理条例》只规定市、县、自治县公安局根据工作需要可设置公安派出所，并没有明文规定市辖区公安分局也可设置公安派出所。《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》在肯定城市公安分局是市公安局的分设机构的同时，又指出公安派出所是县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，要由县（市）公安局或者区公安分局直接领导和管理。实际上我国市辖区公安分局基本都按按街道辖区设置的公安派出所，派出机机构再设派出机机构的做法，在现有法规政策中无法理依据。市辖区公安分局作为市公安局派出机关，是代表市公安局行使行政职能，只承担有限的独立责任。市辖区的公安派出所当为市公安局派出机关，其现由市辖区公安分局管理的体制可以看作受市公安局委托行使行政管理权，可看作公安管理体制理顺过程中的过渡、权宜之计。
根据《治安管理处罚法》的规定，公安派出所可以作出警告、五百元以下罚款的治安管理处罚决定。对公安派出所的治安管理处罚不服申请行政复议问题，公安部法制局指明根据派出所管理关系的实际，今后对派出所的处罚决定不服，一律告知到县公安局或城市区公安分局申请行政复议。这样的做法是不当的，既不符合市辖区公安派出所的管理体制，也不符合国家法律的规定，剥夺了行政管理相对人向相关人民政府申请行政复议的权利。把市辖区公安分局定位为市辖区人民政府工作部门，市辖区公安派出所定位为市辖区公安分局派出机构，行政管理相对人对公安派出所治安管理处罚不服申请行政复议，可向设立市辖区公安派出所的市辖区公安分局申请行政复议，或者向设立市辖区公安派出所的市辖区公安分局所对应的市辖区人民政府申请行政复议。把市辖区公安分局定位为市公安局的派出机构，市辖区公安派出所又为市辖区公安分局派出机构，行政管理相对人对市辖区公安派出所治安管理处罚不服申请行政复议，应选择向设立该市辖区公安派出所所对应的派出机构即设立市辖区公安分局的市公安局申请行政复议，而不是向市辖区公安分局申请行政复议，或者向设立该市辖区公安派出所所对应的市公安局的市人民政府申请行政复议，而不是向市辖区人民政府申请行政复议。

建设部 国家发展计划委员会 国家经济贸易委员会 财政部


关于实施《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》的通知



建科[2001]239号

各省、自治区、直辖市、计划单列市建设厅（建委）、计委、经贸委（经委）、财政厅（局），国务院各部、委、直属机构（总公司）建设（基建）司局，中国人民解放军总后勤部营房部，各有关地方建筑节能（墙改）办公室：

　　为进一步推进长江流域及其周围夏热冬冷地区建筑节能工作，提高和改善该地区人民的居住环境质量，全面实现建筑节能50％的第二步战略目标，建设部组织制定了中华人民共和国行业标准《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》（JGJ134—2001）（以下简称《节能标准》）已于2001年7月颁布，自2001年10月l日起施行。

　　夏热冬冷地区是指长江流域及其周围地区，涉及16个省、自治区、直辖市。该地区面积约180万平方公里，人口约5．5亿，国民生产总值约占全国的48％，是一个人口密集、经济比较发达的地区。该地区夏季炎热，冬季潮湿寒冷。过去由于经济和社会的原因，该地区的一般居住建筑没有采暖空调设施，居住建筑的设计对保温隔热问题不够重视，围护结构的热工性能普遍很差，冬夏季建筑室内热环境与居住条件十分恶劣。随着这一地区的经济发展和人民生活水平快速提高，居民普遍自行安装采暖空调设备。由于没有科学的设计和采取相应的技术措施，致使该地区冬季建筑采暖、夏季建筑空调能耗急剧上升，能源浪费严重，居民用于能源的支出大幅度增加，居住条件也未得到根本改善。《节能标准》的颁布，标志着我国的建筑节能工作已经进入向中部地区推进的阶段。为了做好《节能标准》的贯彻和实施，现将有关事项通知如下：

　　一、《节能标准》对夏热冬冷地区居住建筑从建筑、热工和暖通空调设计方面提出节能措施，对采暖和空调能耗规定了控制指标，达到了指导设计的深度。各地应当从今年10月1日起施行；同时可结合实际编制《节能标准》的实施细则。

　　二、《节能标准》的实施过程中，要严格按照国家及有关部门关于建筑节能的政策与管理规定要求执行。实施《节能标准》，要与推广新型墙体材料和淘汰实心粘土砖紧密结合，节能建筑应积极采用新型墙体材料。各地自实施新标准之日起，新建民用建筑工程项目的可行性研究报告或者设计任务书，应当包括合理用能的专题论证。依法审批的机关要依照国家计委、国家经贸委、建设部《关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇（章）”编制及评估的规定》（计交能［1997］2542号）的有关规定，对工程项目可行性研究报告或者设计任务书组织节能论证和评估。对不符合节能标准的项目，不得批准建设；建设单位应当按照节能要求和《节能标准》委托工程项目的设计，不得擅自修改节能设计文件；设计单位应当依据建设单位的委托以及《节能标准》进行设计，保证建筑节能设计质量；各地建设行政主管部门或者其委托的设计单位，在进行施工图设计审查时，应当审查节能设计的内容；施工单位应当按照节能设计进行施工，保证工程施工质量；建设工程质量监督机构，对不按节能设计标准要求施工和验收的项目，应责令改正，并应在质量监督文件中予以注明。对于达不到《节能标准》第3．0．3，4．0．3，4．0．4，4．0．7，4．0．8，5．0．5，6．0．2等强制性条文规定要求的，应按照建设部《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部令第81号）或参照《民用建筑节能管理规定》（建设部令第76号）等有关条款进行处罚。

　　三、国家鼓励建设节能建筑。采用新型墙体材料且达到《节能标准》要求的，应按照财政部关于新型墙体材料专项基金管理的有关规定免征新型墙体材料专项基金。在推广节能建筑中，不应大幅度提高建筑成本，要通过采取新材料、新产品、新技术降低工程造价。

　　四、各地在贯彻执行《节能标准》过程中，可在本地区逐步扩大建设试点示范建筑，并注意总结设计、施工、 管理方面的经验，制订相应的政策，宣传节能建筑的优越性，推广成功经验。

　　五、夏热冬冷地区各省、自治区、直辖市、计划单列市建设厅（建委）应按照《节能标准》的要求，结合本地区实际，组织筛选出若干种符合《节能标准》的结构体系及其配套的墙体、屋面等保温构造做法，以及节能型采暖空调设备和产品。尽快组织有关单位编制符合《节能标准》要求的当地节能住宅通用设计图集，以利于《节能标准》的实施。

　　六、夏热冬冷地区新建、改建、扩建居住建筑的建筑和建筑热工与暖通空调均应执行《节能标准》；单身宿舍、 学校、幼儿园、办公楼、医院建筑的建筑和建筑热工与暖通空调设计可参照《节能标准》执行。

　　建筑节能是一项综合性很强的工作，需有关部门及行业密切配合。夏热冬冷地区居住建筑节能工作直接涉及到这一广大地区人民群众的居住环境条件的改善和切身利益，充分体现了新时期国家对该地区人民群众根本利益的关怀。各有关省、自治区、直辖市建设行政主管部门，都要结合本地区实际，从《节能标准》的宣传、培训、试点示范、相关政策的研究与制定、建筑节能的管理及组织实施等方面，制订相应的实施计划，加强节能建筑的日常运行管理和维护，确保节能效益的实现。实施过程中有何具体问题请与建设部联系。

中华人民共和国建设部
中华人民共和国国家发展计划委员会
中华人民共和国国家经济贸易委员会
中华人民共和国财政部
二○○一年十一月二十日