福建省厦门市人民政府


厦门市地方预算执行情况审计监督办法

　（１９９５年１１月１３日　厦门市人民政府令第22号）


　　第一条　为了做好我市地方预算执行和其他财政收支的审计监督工作，根据《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》，结合我市的实际情况，制定本办法。


　　第二条　市、区审计机关分别在市长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，维护地方预算的法律严肃性，促进各部门（含直属单位，下同），实现预算收支平衡，保障经济和社会的健康发展。


　　第三条　市、区审计机关依法对本级地方预算执行情况和其他财政收支，以及下级政府预算执行情况和决算的真实、合法和效益，进行审计监督。


　　第四条　对市、区地方预算执行情况进行审计监督的主要内容包括：
　　（一）财政部门按照市、区人民代表大会审查批准的预算向各部门批复预算的情况、预算执行中预算调整情况和预算收支变化情况；
　　（二）财政部门、地方税务局、国有资产管理（营运）等部门，依照法律、法规、规章和政府财政税务部门的有关规定，及时、足额征收应征的各项税收、企业上缴利润、国有资产收益、专项收入，其他收入和退库拨补企业计划亏损补贴等地方预算收入的情况；
　　（三）财政部门按照批准的年度预算和用款计划、预算级次和程序，用款单位的实际用款进度、拨付本级预算支出资金的情况；
　　（四）财政部门依照法律、法规、规章和财政管理体制的规定，拨付补助下级财政支出资金和办理结算情况；
　　（五）财政部门依照有关法律、法规、规章和上级财政部门的有关规定，管理国内外债务还本付息的情况；
　　（六）各部门执行年度支出预算和财政、财务制度，以及相关的经济建设和事业发展情况；有预算收入上缴任务的部门和单位预算收入上缴情况；
　　（七）地方国库按照国家有关规定，办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付情况；
　　（八）市长、区长授权审计的按照有关规定实行专项管理的地方级财政收支情况。


　　第五条　对市、区其他财政收支进行审计监督的主要内容：
　　（一）财政部门依照有关法律、法规、规章和上级财政部门的有关规定，营理和使用预算外资金和财政有偿使用资金的情况；
　　（二）各部门、单位依照有关法律、法规、规章和财政部门的有关规定，管理和使用预算外资金的情况。


　　第六条　上级审计机关可依法对下级政府预算执行和决算中，执行预算和税收法律、法规、规章，分配使用上级财政补助地方支出资金和下级预算外资金管理和使用情况等关系财政工作全局的问题，进行审计或审计调查。


　　第七条　市、区人民政府在审查财政部门编制的本级预算草案、预算的调整方案和决算草案时，可吸收审计机关负责人参加会议。


　　第八条　市、区审计机关每年九月对当年一月至八月预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，次年第一委度对上一年度九月至十二月预算执行情况和其他财政收支情况进行审计。市、区审计机关对预算执行中的特定事项，应当及时组织专项审计调查。


　　第九条　市、区财政税务部门和政府有关部门应当向同级审计机关及时报送以下资料：
　　（一）本级人民代表大会批准的本级预算，财政部门向各部门批复的部门预算，税各部门的年度收入计划，以及各部门向所属各单位批复的预算，本级人民代表大会常务委员会批准的本级预算的调整方案；
　　（二）地方预算收支执行和税务收入计划完成情况月报、决算和年报，以及预算外资金收支决算和财政有偿使用资金收支情况；
　　（三）综合性财政税务工作统计年报，情况简报，财政、预算、税务、财务和会计等规章制度；
　　（四）各部门汇总编制的本部门决算草案。


　　第十条　对市、区财政税务部门和其他部门在组织预算执行和其他财政收支中，违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照有关法律、法规和规章的规定，出具审计意见书或者作出审计决定，重大问题向本级政府提出处理建议。
　　审计机关依法作出的审计决定或者审计意见书，被审计单位应当认真执行，并将执行情况书面报告审计机关，审计机关应当检查审计决定或者审计意见书的执行情况。


　　第十一条　对市、区财政税务部门和其他部门制定的财政制度和办法有同法律、法规和规章相抵触或者有其他不妥当之处，应当纠正或完善的，审计机关可以提出处理建议，报本级人民政府审查决定。


　　第十二条　市、区审计机关每年第二季度应当向本级人民政府提出上一年度本级预算执行情况的审计结果报告，并报上一级审计机关。


　　第十三条　市、区审计机关应当按照本级人民代表大会常务委员会的安排，受本级人民政府委托，每年向本级人民代表大会常务委员会提出对上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。


　　第十四条　对违反本办法的规定，拒绝或者阻碍审计检查的，由审计机关责令其改正，并可给予通报批评、警告。


　　第十五条　本办法自发布之日起施行。

　　关键词： 巨灾保险 经营主体 经营模式

　　内容提要: 我国是自然灾害多发的国家，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，地震、洪水、台风等重大自然灾害的发生频率与强度显著增高。对此，一个全面而有效的巨灾保险体制的建立势在必行。而巨灾保险的成功运营需要一个稳健的“动力机制”。其中，经营模式是关键。通过对国外巨灾保险经营模式的分析与总结，提出对我国巨灾保险经营模式的立法建议。

　　我国历来是自然灾害多发的国家，近年来，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，巨灾爆发的频率递增，破坏强度也更高。最近半个世纪以来，各国防灾救灾的实践中，保险作为一种社会化的风险集散和互助共济的保障机制，在巨灾风险的抵御和损失的减少中发挥着越来越重要的作用。世界各国相继在巨灾风险的管理实践当中建立了适合本国国情的巨灾保险法律制度。巨灾保险机制的成功运营依托于稳健的经营模式，需要包括政府、保险和再保险市场等多个主体的配合和支持。囿于国情、灾情以及社会经济文化背景，不同的国家在发展巨灾保险的过程中有着不同的经营模式。

　　一、巨灾保险经营模式的国际经验

　　?一?国外巨灾保险经营模式

　　1.政府主导供给的巨灾保险

　　政府主导的巨灾保险模式是目前巨灾保险的主要经营模式，代表性国家主要有美国、土耳其、西班牙和新西兰等。在美国的洪水保险计划中，保险公司只是政府出售洪水保险的代理人，其并不向投保人承担任何保险责任，而只是通过一定的销售代理获得一定比例的佣金，巨灾保险最终的赔付责任由美国政府来承担。土耳其巨灾保险基金?TCIP?专门负责土耳其地震保险的运营，该机构隶属于土耳其的财政部。因此，在土耳其，巨灾保险的最终责任是由政府来承担。此外，法国的中央再保险公司是一个创立于 1946 年的国有性质的再保险公司，其在法国政府的全权管理之下承担巨灾再保险业务，国家对其百分之百持股，并对其承担无限赔偿责任[1]。上述国家的政府主导型巨灾保险经营模式中，体现了这样一些共同的特点：国家经济实力较为发达，自然灾害频繁发生，而且破坏性巨大。在这些国家，巨大自然灾害一旦发生，就将对局部地区甚至整个国家的经济建设、居民生活造成严重的，甚至是灾难性的影响。因此，国家采取政府主导的巨灾风险经营模式，在很大程度上是由自然因素所决定的。

　　2.市场主导供给的巨灾保险

　　市场主导供给的巨灾保险的代表当属英国和德国。英国的保险市场是开放的，保险公司可以在没有政府干预的条件下经营[2]。英国的资本市场高度发达，民众有投保积极性，英国政府负责基础的防洪基础性设施后，由商业保险公司进行洪水保险的经营、销售与理赔，政府不参与其中。德国的巨灾保险制度发展相对较为成熟，主要由私营保险公司向个人和企业提供巨灾保险，商业保险公司在巨灾保险业务的开展上都凭借自身力量来实现，无论是在保单设计、核保理赔还是保险精算，都能做到游刃有余。同样，美国加州地震保险局?CEA ?也完全由商业保险公司出资设立，采用公众管理私有资金形式分散地震所带来的巨灾风险，州政府不保障其承保能力[3]。英国与德国之所以采取市场主导供给的巨灾保险经营模式，笔者认为这与两国所处的地理位置与经济发展水平是相符合的。首先，英国和德国都处在北温带，在气候上属于温带海洋性气候，气候温暖湿润、地震、洪水、台风等重大自然灾害很少发生，即使发生其破坏力也一般比较小。其次，作为工业革命最早起步的国家之一，经济水平发达，防灾基础设施完善，商业保险体系也比较健全，商业保险公司具有雄厚的资本实力。因此，自然环境和经济发展水平两个因素综合起来，决定了其巨灾风险完全可以依靠商业保险公司自身的力量来承担，而无需政府的介入，其巨灾保险的经营模式与一般的商业保险也别无二致。

　　3.公私协作供给的巨灾保险

　　公私协作的巨灾保险，巨灾风险由政府和保险公司共同承保。一旦发生巨灾需要赔偿时，先由保险公司赔偿，当赔偿金超过保险公司的保险责任时，则由政府对超过部分予以赔偿，由政府充当最后保险人的责任。日本在巨灾风险的承保上采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。日本地震巨灾保险制度就是政府与市场相结合模式的典型代表，其核心是以商业保险公司组成的日本地震再保险株式会社?JER ?代表私营机构与政府签订再保险合约。其中，政府承担主要风险，私营机构承担次要风险，而 JER 则是连接政府和市场的纽带[4]。新西兰的巨灾保险制度也体现了公私协作的特点。当发生巨灾风险时，由新西兰的地震委员会?EQ C?负责赔偿法定损失责任，保险公司依据保险合同负责承担超出法定责任部分的赔偿，同时保险协会启动应急预案。此外，新西兰地震委员会还利用国际再保险市场进行再保险，该国的再保险方案也分为三层。第一层是损失在 2.0 亿—7.5 亿新元之间时，由再保险人承担 40% 的损失，剩余的 60% 由地震委员会再承担 2 亿新元；第二层是损失在 7.5 亿—20.5 亿新元之间时，启动超额损失保险合约承保。第三层是损失超过 20.5 亿新元，由巨灾风险基金耗尽其所有。若仍有不足，政府将作为最后的担保人承担最后的余款补偿。

　　?二?巨灾保险经营模式的比较

　　1.巨灾保险政府供给的优势和不足

　　巨灾保险政府供给的基本优势在于：?1?成本优势。由政府提供巨灾保险可以进行全局性、统一的规划，在保险机构的设置、巨灾风险的核定和理赔方面能够实现规模效应，进而节省了大量的交易费用，一定程度上降低了交易成本。?2?公平性。由于巨灾风险的发生具有低概率、高损失性，因此为了保障巨灾风险的可负担性，保险公司会设置较高的保费，而由政府来提供巨灾保险，能够通过一定的强制力来提高保险的密度，同时政府还可以为巨灾保险提供一定的保费补贴，进而让经济收入处于弱势的人们也能购买巨灾保险，增加消费者的购买积极性，进而保障了巨灾保险供给的普遍性和公平性。?3?实效性。相比私人组织而言，政府掌握了更多的公共财政资源，能够确保灾害保险偿付的信用，且一旦发现巨灾保险的“挤兑效应”，政府也可以通过法定的强制力予以排除，以保证巨灾保险供给的相对有效性[5]。?4?规范性。政府还可以通过法律的形式统一巨灾保险的产品品种以及保单费用的厘定，进而便于市场的规范管理。

　　巨灾保险的政府主导供给模式在具有上述多种优点的同时，还包括如下不足：?1?政府主导供给导致政府财政压力过大、保障水平不足。在政府主导的巨灾保险经营模式中，政府承担主要甚至是全部的资金供给责任。尽管在世界范围之内政府相对于商业保险公司而言，都具有后者所无法比拟的种种优势，但是单一的政府主导模式，无疑极大地增加了政府的财政支出，一旦巨大自然灾害事件发生，所需要的资金往往是个天文数字，即使是发达国家的政府也会显得力不从心；?2?政府不具备商业保险公司所具有的专业化优势。巨灾保险作为保险的一种，其具有专业化的特征，对此商业保险公司作为专门的保险经营主体相对于政府而言，具有更明显的专业化优势。无论是从险种的设计、赔付比率的设定还是具体的保险赔付环节等等，商业保险公司都更加的专业和熟悉；?3?由政府主导巨灾保险建设的资本，一般会通过财政转移支付的方式转移给各个地区，这很容易因为转移力度在区域之间的不平衡问题，造成巨灾保险的区域性不平等现象[6]。政府主导保险模式，在日本、新西兰等国家中一般还采取由政府充当再保险人的做法，这就会诱发商业保险公司的道德风险问题，商业保险公司由于政府为其承担最后的赔付费用，其往往会采取措施减少在承保和核算等环节上的投入[7]。

　　2.巨灾保险市场供给的优势和不足

　　与政府相比，市场提供巨灾保险具有以下三个方面的优势：一是灵活性优势。由于市场与巨灾风险的“接触”是第一线的，市场对灾情的渗透具有广泛性和灵活性，因此它更能了解到巨灾风险的需求并及时作出反映，也因此依据市场机制进行风险评估所厘定的保险费率更为准确。二是专业性较高。与政府提供保险产品相比，保险公司在保险业务的经营上时间较长，在风险的评估、承保、核保与理赔上具有一定的技术专长，因此具有很强的专业和技术优势，基于此所提供的保险服务的质量也相对较高，也能够保障巨灾保险服务的多样性要求。三是能够促成市场主体的理性决策。通常而言，由市场私人商业保险机构向社会供给巨灾保险，能够通过保费与保险金额之间的比例向人们显示购买巨灾保险的投入与补偿之间的关系，进而有助于人们根据风险成本做出理性决策。而由政府主导的巨灾保险很容易扭曲这种信号，因为政府救助使得人们只需承担灾害所带来的部分成本，而另外一部分则由纳税人承担[8]。

　　当然，完全市场主导的巨灾保险经营模式的上述不足之处，并非在任何国家都可以显现得出来。换言之，这些缺点具有明显的地域性特征。如前所述之英国和德国两个国家就是采取完全由私人保险公司负责巨灾保险体系，却取得了不错的运行效果。这主要是因为，英国与德国国土面积较小、气候适宜、自然灾害尤其是巨灾事件很少发生，又加上两国有着发达的经济实力，国民收入水平高，自我保障能力强，这些因素的累计都意味着这样一个结果，即在英国与德国商业保险公司对巨灾风险进行担保是有利可图的，而且商业保险公司也有这个能力去提供风险保障。

　　3.巨灾保险合作模式的优势和软肋

　　巨灾保险的合作模式是指由政府与市场进行合作，通过多风险承担主体的方式共同参与巨灾风险的承保，分摊风险责任的模式。在这种模式中，可以由政府、商业保险公司以及其他组织来共同搭建巨灾保险管理机构，其中，保险公司负责巨灾保险的商业化运作，而政府负责提供相应的政策支持、资金补贴等。其实政府与商业保险公司之间在巨灾保险体系建设中的沟通成本主要是源于二者所追求的价值目标不同。政府作为一个国家的社会公共利益的代表机关，其行政行为的做出始终是以实现社会公共利益的维护和增进为目标，具有很强的社会公益性。而商业保险公司作为营利性法人，其任何行为的采取都存在着一个潜在的成本与收入分析，盈利始终是其所主要追求的目标，具有很强的商业属性。二者价值目标的不同，决定了二者对待一个问题可能会因为行为动机不同而产生分歧，这种分歧一般而言可以通过强势一方对弱势一方的补偿得以改变，沟通成本也会降低。而作为强势一方的政府应从税收等多方面给予商业保险公司一定的优惠政策，保障商业保险公司从事巨灾保险事业能够有利可图，唯此，才能使巨灾保险的商业性与公益性二者在彼此协调中得到共生性实现[8]。

　　?三?巨灾保险经营模式的新方向：风险共保

　　一般而言，国土面积辽阔，自然灾害频发且自然灾害的发生在一国之内呈现出明显的地域性差异的国家适合采取政府主导的经营模式或者政府与商业保险公司共同经营的巨灾保险模式。而在国土面积不大、自然灾害较少发生、而且各个区域之间在经济发展水平与灾害发生频度上差异不大而且具有较强经济实力的国家，则适合完全由商业保险公司进行经营运作，因为对这样的国家而言，巨灾风险系数不高，居民的自我保障能力强，商业保险公司完全可以通过自身和投保人的力量实现对巨灾风险的有效分散与转移，而无需政府的过多干预。换言之，一个国家采取何种巨灾保险经营模式，是由这个国家巨灾风险的可分散性程度所决定的，是一个具有明显的本土化特征、地域性特征的问题，对于巨灾保险的经营模式而言，只存在最合适的模式而不存在最优的模式。

　　国内外巨灾保险制度的一项重要内容是建立巨灾风险共保体。巨灾保险风险高，初始投资大，一家商业保险公司难以承担，必须举全行业之力。同时，私营保险市场往往由于巨灾保险的市场失灵而不能实现有效供给，政府虽然具有较强的财力，但是容易出现低效和腐败的弊端。因此，无论是私营市场主体还是政府，都不是解决巨灾保险问题的唯一主体，只有政府和市场密切合作组成联合体，公平、公益和效率才不会偏失。而巨灾风险新型共保体是巨灾风险可保性的最优解决方案。所谓巨灾风险新型共保体，是指在确定的巨灾保险区划内，所有的利益攸关方组成风险共同体，由政府财政发起出资组建共保体，并由政府作为最后的财务风险承担者，国内的所有保险人?包括再保险人?出资参加共保体，并与相关方一起组成经营管理层受托经营管理，实行强制保险，而由被保险人参与分担风险，比例自保一部分（注：不是取代市场，我们目前的做法在很大程度上是政府取代市场，从而形成了巨灾保险建设中政府一肩挑的。市）。共保体确立的基本理论在于“互助担保理论”，即由多元化的风险承担者来分担巨灾风险等系统性风险。在共保体中，被保险人并不是作为互助保险的股东或合伙人参与，而仅仅是作为巨灾风险的利益攸关方参与分担风险。

　　二、我国巨灾保险经营模式的问题与完善

　　?一?我国巨灾保险经营模式的问题