浅议指导侦查的必要性和做法

徐开宇


伴随着我国依法治国和以德治国基本方略逐步深入人心，检察改革的春风已强有力地推动了检察工作整体向前迈进。而作为其中重点内容的公诉制度改革，则不可避免地为检察机关的公诉工作带来新变化，同时也给如何开展好公诉工作提供了新课题。
修改后的刑事诉讼法对指控犯罪提出了新的、更高的要求。律师提前介入和庭审方式的变革，要求公诉人在法庭上必须围绕指控的罪名全面履行举证责任，并就证据是否确实充分、来源是否合法等问题与被告人及其辩护人展开辩论。而检察机关无法准确掌握证据全貌；当前案件侦查质量大幅度滑坡等诸多问题一直困扰着公诉机关，使公诉质量难以保证。作为法律监督机关，对侦查工作监督不力的状况同样令人担忧，突出表现在侦查机关违法行使侦查权的情况较为普遍，违法取证、以罚代刑、超期羁押等违反刑事诉讼法规定的系列问题，不仅侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，而且也给后续的审查起诉和审判活动带来障碍，从而影响司法公正。而检察机关往往是通过侦查机关移送的证据材料，对立案活动和侦查程序是否合法履行监督职责，由于形式单一而局限，造成监督被动且软弱无力。这就使检察机关工作前移全程指导侦查活动成为必然。
以往，检察机关的一贯作法是发现侦查活动中存在证据缺陷就一成不变地采取退回补充侦查这一法定模式。由于缺少必要的沟通和理解，侦查机关的办案人员抵触情绪很大，双方关系僵化，导致补充侦查活动敷衍了事，所取证据达不到诉讼要求，办案人之间推诿扯皮的现象时有发生。不仅大大延长了办案时限，影响了诉讼效率，而且公诉质量也不理想。因此，检察机关应打破传统观念，在对侦查活动的指导和监督上，彻底改变那种阶段性的消极制约，而向覆盖整个侦查全过程的积极制约方面迈进，并通过一系列卓有成效的工作，使检察机关对刑事案件的侦查指导权得以顺利行使，并在工作实际中发挥职能作用，提高办案效率，确保办案质量。
一、统一认识，达成共识，与侦查部门加强工作联系
为及时、准确地打击刑事犯罪活动，适应公诉制度改革的新形势，加强联系协调，检察机关公诉部门、侦查监督部门与侦查机关应建立工作联系制度，加强案前沟通，对可能不捕、不诉的案件，防止在报捕和起诉之前。三部门办案人应从起诉定罪率这一重要标准出发，各负其职，各抒己见，共同商讨，统一认识。定期召开与侦查机关和本院自侦部门的联席工作会议，由各部门负责人轮流主持，通报各方工作情况，研讨疑难、复杂案件和自侦案件的定性和证据收集工作，提供参考性建议，切实解决工作中遇到的实际问题，在执法上不能达成共识的，及时向本单位领导和上一级业务主管部门报告。通过工作联系制度的实施，做到相互理解、相互支持，共同研究，提高办案人的质量意识；同时使检察机关部门间密切合作、共同配合，改变本位主义、各自为政、互不通气、发生矛盾由部门领导评说的不和谐气氛。加强工作联系制度，有利于消除办案人之间的隔阂，树立诉讼一盘棋的思想，为工作的顺利开展奠定思想基础。
二、适时介入重特大疑难复杂案件，指导侦查机关调查取证
为加快办案速度，提高办案质量，防止错诉，检察机关在侦查部门移送起诉之前，应直接参与重特大刑事案件的侦查活动。但值得注意的是，检察机关要明确“指导侦查”的正确含义，充分认识到主要的收集证据工作还应该由侦查机关负责，检察机关只是对证据的收集和固定发表方向性意见，决不能大包大揽，更不能现场指挥，凌驾于侦查机关之上，要处理好指导侦查与监督的关系，防止对案件在移送起诉之前就盖棺定论，造成在审查起诉阶段陷入被动。应在了解案情和证据的基础上，对侦查活动提出建议，协助刑侦部门确定侦查方向，完善侦查方案，引导全面收集证据，并对侦查活动中的违法行为及时提出纠正意见。
介入侦查的案件范围不能太广，应集中体现在以下9类犯罪：1、特别重大案件；2、严重暴力案件（包括故意杀人既遂、故意伤害致死、强奸既遂、抢劫、爆炸、放火、带有黑社会集团犯罪等案件）；3、重大交通肇事案件；4、破坏交通工具、交通设施并造成严重后果的案件；5、重大责任事故案件；6、公安干警执行职务中对他人造成伤亡及涉嫌徇私枉法的案件；7、法轮功邪教组织犯罪案件；8、自侦案件；9、有必要介入侦查的其他案件。
三、制定相关配套制度，保障刑事侦查指导权的行使
指导侦查是一项公诉工作提前运作贯穿侦查阶段的持久性工作，不在一朝一夕，也不局限于个案，因此必须建立一整套相关制度，与之相辅相成，共同保障这一权利的正确行使。
（1）建立通知制度。即侦查机关发现重特大案件犯罪事实或犯罪嫌疑人，应立即立案侦查，并在嫌疑人执行逮捕后，及时通知检察机关派员参加侦查活动。
（2）建立信息联络制度。即检察机关与公安机关刑侦、治安、信息中心和各基层派出所建立联系点，将侦查监督和公诉部门负责人及全体办案人的办公、住宅电话及传呼号码告知上述单位，做到全天候联系，接到通知后尽快到位。
（3）建立介入侦查登记和报告制度。即建立介入侦查登记簿，记载每次介入时间、地点、简要案情、介入方式、介入人员、发现的问题及侦查建议；在接到介入侦查通知后，如认为有必要请单位领导和其他部门参加的，要立即向主管领导报告并说明情况。
（4）建立列席制度。即列席侦查机关和本院自侦部门对重特大案件的讨论会，并享有发言权。
（5）建立文书制度。制作与侦查机关加强协作的新文书《引导调查取证通知书》，在案件移送审查起诉后，全面审核证据，注意做到从程序证据的完善与实体证据的补充、有罪证据的收集与无罪证据的核查、罪轻问题的补查与罪重问题的彻查以及薄弱证据的巩固、案件新情况的调查等多方面进行综合考虑，并结合案情特点、起诉需要制定严密的引导侦查取证提纲，在受理后短时间内，由承办人拟写引导侦查取证提纲送交侦查人员，10日内未侦查取证完毕，由主诉检察官决定是否退补或自行补充侦查。必要时，可与侦查人员一同补侦。
通过采取上述措施，检察机关和侦查机关及本院自侦部门既可以加强工作联系，扭转对立情绪，又能充分发挥侦查监督职能，使侦查活动符合起诉要求，最大限度地减少撤诉和退补率，从而形成联手打击犯罪的合力，确保案件快侦快诉快结。



国家测绘局


国家基础地理信息数据使用许可管理规定

（一九九九年十二月二十二日经国家测绘局常务会议审议通过，并经国土资源部授权，自发布之日起施行）

第一章 总则
第一条 为了加强对国家基础地理信息数据使用的管理，做好国家基础地理信息数据的社会化服务工作，为国家经济建设、科学研究和社会生活提供测绘保障，根据国家有关法律法规，制定本规定。
第二条 本规定所称国家基础地理信息数据是指按照国家规定的技术规范、标准制作的、可通过计算机系统使用的数字化的基础测绘成果。
第三条 在中华人民共和国境内使用国家基础地理信息数据应当遵守本规定。
第四条 国务院测绘行政主管部门负责全国国家基础地理信息数据的使用和提供的管理工作。
省、自治区、直辖市管理测绘工作的部门负责本行政区域内国家基础地理信息数据的使用和提供的管理工作。
省级以下（含省级）国家基础地理信息数据管理的具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府根据本规定制定。
第五条 国家基础地理信息中心负责对全国进行国家基础地理信息数据的保管、维护、提供和社会化服务工作。
省、自治区、直辖市管理测绘工作的部门授权的测绘资料管理单位按业务分工负责本行政区域内国家基础地理信息数据的保管、维护、提供和社会化服务工作。
国家基础地理信息中心和省、自治区、直辖市管理测绘工作的部门授权的测绘资料管理单位称为提供单位，其业务分工和提供国家基础地理信息数据的范围由国务院测绘行政主管部门另行规定。
第六条 国家基础地理信息数据实行使用许可制度。
第七条 国家基础地理信息数据按照不同使用部门、单位和不同使用目的实行无偿使用或者有偿使用，有偿使用的收费标准由国务院测绘行政主管部门会同国务院物价主管部门制定。
第八条 国家基础地理信息数据是具有知识产权的智力成果，受国家知识产权法律法规的保护。
获得国家基础地理信息数据的使用部门、单位和个人，未经提供单位许可，不得以任何方式向第三方提供或者转让。
任何部门、单位以及个人未经许可而使用国家基础地理信息数据的行为，是侵权行为。

第二章 使用许可
第九条 使用国家基础地理信息数据的部门、单位和个人（以下简称“使用单位”），必须得到使用许可，并签订《国家基础地理信息数据使用许可协议》（以下简称“使用许可协议”）。
使用许可协议是非独占和不可转让的。
使用许可协议文本由国务院测绘行政主管部门负责制定。
第十条 使用许可协议分为甲、乙、丙三类。
甲类使用许可协议适用于中央、国家机关、省级政府等用于宏观决策和社会公益事业。
乙类使用许可协议适用于非企业单位、个人为教学或者科学研究、规划管理等目的在本单位内部或者个人使用，或者将研究成果向中央国家机关、省级政府等部门提供用于宏观决策和社会公益事业。
丙类使用许可协议适用于企业单位，或者非企业单位用于商业目的、营利或者直接为建设工程项目服务。
其他类型的使用许可协议由国务院测绘行政主管部门制定。
第十一条 适用甲类使用许可协议的，无偿使用国家基础地理信息数据；适用乙类使用许可协议的，有偿使用国家基础地理信息数据，给予价格优惠；适用丙类使用许可协议的，有偿使用国家基础地理信息数据。
有偿使用是指收取国家基础地理信息数据的部分成本费用。
各类使用许可协议的单位均应支付提供数据中所实际发生的介质费、人工费和其他费用等工本费。
第十二条 使用单位拥有使用许可协议规定范围内的国家基础地理信息数据和规定权限的使用权。
使用单位根据使用需要，可以对国家基础地理信息数据做部分修改或者对数据的格式进行转换，但未经许可，不得以任何形式将修改、转换后的数据对外发布和提供。
第十三条 使用单位在使用国家基础地理信息数据时，必须明显标示数据的版权所有者。
国家基础地理信息数据的版权归属不因数据部分修改或者格式改变而改变，使用格式改变的国家基础地理信息数据或者使用基于国家基础地理信息数据形成的衍生品时，必须明显标示原数据的版权所有者。
第十四条 国家基础地理信息数据的备份和复制品与原数据等同，受本规定的保护。
第十五条 使用单位应当确保国家基础地理信息数据的安全，防止数据丢失或者被盗；若发生数据丢失或者被盗，应当及时向提供单位报告；造成后果的，应当承担责任。
第十六条 使用单位应当按照提供单位提供国家基础地理信息数据的密级，依照国家规定进行管理并采取相应的保密措施。
第十七条 当使用单位的身份变更或者使用单位对数据使用用途改变时，应当向原数据提供单位提出申请，重新签订使用许可协议。
第十八条 香港特别行政区、澳门特别行政区的公民、法人和其他组织需要使用国家基础地理信息数据的，向省级以上测绘主管部门提出申请，按国家有关规定进行审批。
台湾地区的公民、法人和其他组织需要使用国家基础地理信息数据的，参照上款规定办理。
第十九条 涉外使用国家基础地理信息数据的部门、单位和个人，按照国家有关规定办理审批手续。

第三章 提供与管理
第二十条 国家基础地理信息中心负责国家管理的国家基础地理信息数据使用的提供工作。
省级提供单位负责本省、自治区、直辖市管理的国家基础地理信息数据和国家基础地理信息中心委托保管的其他国家基础地理信息数据使用的提供工作，并负责对本省、自治区、直辖市的使用单位使用其他省级提供单位负责提供的国家基础地理信息数据的审核转函工作。
第二十一条 提供单位不得授权或者委托其他单位或者个人提供国家基础地理信息数据。
第二十二条 提供单位负责审查使用单位的身份证明、使用国家基础地理信息数据的书面申请和能证明其使用目的的有关材料，确定使用单位适用的使用许可协议类别，必要时报省级以上测绘主管部门审批。
第二十三条 提供单位应当按照使用许可协议的约定，及时向使用单位提供国家基础地理信息数据及数据使用说明，并协助其读取数据。
第二十四条 对与提供单位建立数据交换关系的使用单位，提供单位有权决定相互交换数据的方式和减少或者免收其使用国家基础地理信息数据的费用。
第二十五条 提供单位未经批准，不得擅自改变使用许可协议的文本格式和内容。
第二十六条 提供全国范围的国家基础地理信息数据必须报经国务院测绘行政主管部门批准。未经批准提供单位也不得以签订多个使用许可协议的形式，将全国范围的国家基础地理信息数据分解提供给同一个使用部门或者单位。
使用和提供国家基础地理信息数据涉及军事部门的，依照《中华人民共和国测绘成果管理规定》第十条的规定执行。
第二十七条 未经国务院测绘行政主管部门的批准，任何部门、单位和个人不得将未公开的国家基础地理信息数据携带或者邮寄出境，不得以任何方式将其传输至境外。
第二十八条 提供单位应当建立数据提供登记管理系统，详细记载使用单位、使用国家基础地理信息数据的内容、数量、用途和使用方式等；及时了解社会对国家基础地理信息数据的需求情况，定期进行统计汇总，并向其上级测绘主管部门报告。

第四章 法律责任
第二十九条 使用单位违反本规定，有下列行为之一的，由省级以上测绘主管部门收回国家基础地理信息数据和有关资料，根据国家基础地理信息数据制作的衍生成果或者已取得的非法收入一并没收；情节严重的，可以并处3万元以下的罚款；造成损失的，使用单位应当承担赔偿责任：
（一）擅自向第三方提供或者转让国家基础地理信息数据的；
（二）未经提供单位许可使用国家基础地理信息数据的；
（三）使用单位的身份变更或者改变国家基础地理信息数据的用途又不及时向提供单位提出申请并重新签订使用许可协议的；
（四）对获得的国家基础地理信息数据保管不当，造成数据全部或者部分丢失、被窃，又不及时向提供单位报告的；
（五）使用国家基础地理信息数据时，不按规定标示版权所有者或者擅自改变版权所有者的。
第三十条 伪造身份或者掩盖其对国家基础地理信息数据的真实使用用途，骗取国家基础地理信息数据的，由省级以上测绘主管部门责令停止使用，收回其取得的国家基础地理信息数据和有关资料，根据国家基础地理信息数据制作的衍生成果或者已取得的非法收入一并没收；情节严重的，可以并处非法所得50％至100％的罚款；构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。
第三十一条 使用单位使用国家基础地理信息数据时违反有关保密规定的，依照《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国测绘成果管理规定》等有关法律法规的规定处理。
第三十二条 使用单位违反本规定，擅自将未公开的国家基础地理信息数据携带或者邮寄出境，或者以任何方式传输至境外的，由所在单位或者上级主管部门对直接责任人员和负有责任的主管人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。
第三十三条 不履行使用许可协议规定的义务或者未按约定条件履行义务的，依法承担民事责任；因对国家基础地理信息数据保管不当造成数据丢失、被窃并造成损失的，依法承担赔偿责任。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十五条 提供单位的工作人员违反本规定，徇私舞弊，滥用职权，或者严重失职，造成国家基础地理信息数据提供和管理上的重大事故的，由所在单位对其直接责任者和负有管理责任的工作人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。

第五章 附则
第三十六条 本规定由国家测绘局负责解释。
第三十七条 本规定自发布之日起实施。
附件：国家基础地理信息数据使用许可协议文本（略）