论合议制度的和谐构建
王小卫
论文提要：
本文通过对合议庭制度目前存在的“形合实独”、“审而不判”等弊端的分析，揭示出目前采取审判长选任制的合议庭改革措施的局限性。进而深入地对影响合议制度功效充分发挥的各因素之利益分析，归纳出合议庭中不同法官利用司法权力谋求个人利益的最大化，是导致合议庭诸多弊端的关键因素。最后提出以合议庭法官的分类管理为手段来促进合议制度的进一步完善和发展。
共计6693字
论文正文：
1999年10月20日，最高人民法院印发了《人民法院五年改革纲要》，规定“强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用”。2000年底前，对法官担任审判长和独任审判员的条件和职权又作出明确规定，并建立起审判长、独任审判员的审查、考核、选任制度”。但是通过近几年的实践，合议庭制度仍存在诸多问题。最高法院所采取的措施并没有彻底地解决合议庭中固有的根本性的问题。本文通过以下几个方面来探讨我国合议庭制度改革的方向和重点，以期对完善和发展我国的合议庭制度有所帮助。
一，合议庭制度目前存在的问题及改革方向和措施的局限性。
合议制度，是指一种实行多人参与、共同裁判的集体决策机制。1这一制度“具有多人参与、平等参与、共同决策和独立审判四大特征”。2但在多年实践中所暴露出来的合议制度的缺陷和弊端，恰恰就表现在对合议制度的这四个主要特征的否定上。首先，在于以“形合实独”取代了多人参与，使合议制度流于形式；其次，审判长选任制对合议庭成员平等参与合议庭构成破坏，使其它合议庭成员平等参与合议庭更为困难；再次，表现在承办人或主审人制度对合议庭成员共同决策的制约中；最后，体现为报批制度导致的“审而不判”现象的发生，颠覆了独立审判原则。
针对合议制度所存在的缺陷，在目前的学术界和司法实践中，通常以审判长选任制作为合议庭制度的改革方向，最高人民法院更是于2000年7月11日颁布了《人民法院审判长选任办法（试行）》，期望以此来完善合议制度。但是由于审判长选任制本身所具有的局限性，使该“制度的诸多内容与现行的合议制度客观上存在着冲突” 3从而导致这一改革措施对弥补合议制之缺陷、剔除其弊端的努力难有成效，相反还有加剧合议庭内外矛盾，深化合议制各种弊端之虞。
合议庭是法律授权的“法院内部对具体案件进行具体审理和裁判的组织，其必须以具体诉讼案件的存在为前提。” 4也就说，合议庭具有临时性。其成立于某个具体案件进入诉讼程序之后，运行于该具体案件的审理过程和裁判过程之中，终结于案件裁判结果公布之时。而审判长虽然拥有比其它合议庭成员要多的权力，但是其所多有的权力并不能否定其亦属合议庭的组成成员之一。合议庭形成的这种临时性决定了合议庭组成成员的临时性，而合议庭成员组成的临时性，则必然导致作为合议庭成员的审判长的身份和职权的取得具有临时性的特点。合议庭是一种案件审理方式，而不是一种行政管理模式。案件的审理方式分为合议制和独任制。一件具体的案件在进入诉讼程序后，或适用合议制或适用独任制审理，无论最终适用何种方式审理，都是法院依据一定的标准在合议制和独任制两者中选择的结果，并不是案件进入诉讼程序的必然结果。没有具体案件的存在，就没有选择审理方式的理由，没有在合议制与独任制中作出选择，就没有成立合议庭的法律依据。合议制的这种被动的可选择性也表明合议制是基于具体的个案而产生运行的，所以产生于合议庭的审判长也就必然的具有临时性。但是审判长选任制却彻底地背离了合议庭组成的临时性这一本质特征，使审判长的身份固定化制度化，使合议庭脱离具体的个案而稳定地存在。从而使审判长基于合议庭而产生，演变成合议庭基于审判长而组成。使先有合议庭后有审判长转变为先有审判长后有合议庭。这一转变实质是将合议庭这一审判方式修改成一种行政管理模式，其最直接的结果是，使审判长较之实行审判长选任制前，其身份行政化、级别化，使审判长在合议庭中享有部分属于院长、庭长等行政领导的权力，从而对其它合议庭成员具有超然的地位和职权，俨然是一个新的行政级别。审判长选任制从根本上破坏了合议庭成员在合议庭中职权的平等性，使合议庭行政组织化，导致合议庭内外关系复杂化，所以说，审判长选任制并不是一个成功的改革方案。
二，影响合议制度功效发挥的各因素之利益分析。
1，关于“形合实独”情形下的法官实现个人利益的分析。所谓“形合实独”是指“合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下是案件承办人一人唱‘独角戏’，并在实质意义上决定着案件的最终处理结果。” 5的一种状况。其具体表现为案件承办人在合议庭中的地位突出，作用明显，具有控制能力，享有主导权力，而合议庭其他成员则要么放弃参与权，要么承认参与权的不平等性。在这里，合议庭成员可区分为两类，一类是案件的主审人或承办人，另一类是其它合议庭成员。对于主审人或承办人而言，他享有对案件的实际控制权，这种实际控制的权力和实际控制本身都给了其优于其它成员主导案件审理的便利条件。而主导案件审理的能力，又为主审人或承办人积极主动地谋取无论是在法律界限之内还是法律界限之外的个人利益创造了机会。当然基于合议庭的制度设置，主审人或承办人谋取私利的条件和机会是受其它合议庭成员行使职权所限制的，这也是在合议庭内部设立主审人或承办人的必然要求。我们通常说“以权谋私”，就是说享有权力才能充分利用权力来谋取私利，谋私是以拥有权力为基础的。应该说其它合议庭成员相对于主审人或承办人，对审理中的案件的控制和主导能力较弱，其只有通过比主审人或承办人投入更多的注意力，以制约主审人或承办人对案件的控制和主导能力，其越能削弱主审人或承办人对案件独自的控制和主导能力，就越能增强自己对案件的控制和主导能力，从而最大程度的接近或甚至实现其所要谋求的个人利益。但事实上，大部分普通的合议庭成员选择放弃以这种方式来实现其所谋求的个人利益。不能说是因为其在参与合议庭时没有谋求个人利益的意愿，只能说是其通过权衡利弊，选择了较此更能实现其利益的方式。对于其它合议庭成员而言，为最大限度实现其所谋求的个人利益而在非自己控制、主导的合议庭中选择放弃平等参与权，从长远看是明智的，是其趋利避害的理所当然的选择。对其个人来说，他在作这一选择时通常会得到两方面的利益。一是短期利益，其弃权行为，充分满足了主审人或承办人所谋求的个案利益，主审人或承办人就欠其一个人情，在中国这种人情社会里，这是一种很重要的可期待的利益。二是长期利益，由于实行主审人或承办人制度，使每位法官都有主审或承办案件的机会，法官之间群体性地以放弃自已基于合议庭的参与权，来互相满足对方的私利，经过长时间的积累、网络式的联结，最终必然虚化了合议制，形成了“形合实独”的固疾。
同时，独任制与合议制的混合适用，更进一步削弱了普通成员参与合议庭的积极性。合议庭的普通成员同时又是其它简易程序审理的案件中的独任法官，其放弃合议庭中的参与权，对其个人而言，就等同于该适用合议制的案件就是主审人或承办人独任审理的案件。这种观念的转变是轻而易举的，是理所当然的，也是法官之间保持平衡、实现利益交换的需要。
2，关于“审而不判”情形下法官利益的分析。合议制中的“审而不判”可分两个层面来探讨。其一是合议庭主动性地“审而不判”。通常是对一些比较复杂，或社会影响较大或被施加较大压力的案件，合议庭为了推卸责任，转移压力，从而主动选择上报庭长、庭务会、院长或审委会。在这种情况下，组成合议庭的每位法官，包括审判长和主审人（或承办人）的个人利益是完全一致的。在这里他们可能不会如“形合实独”那样各自谋求大量的私利，但是他们可以通过上报案件来避免合议庭直接行使裁判权可能给整个合议庭及个人利益所带来的损害。所以说这种作法也是合议庭成员间接谋求个人利益的途径。其二是合议庭被动地“审而不判”。这主要是由于受到行政管理权的干扰所致。当庭长、院长对某一案件谋求个人私利时，其手中的行政权就是实现其目的的权杖。其可通过审批法律文书，要求合议庭在裁判前汇报案情等与法有据的或滥用职权的方式公开地或秘密地左右案件地最终裁判结果，从而最大限度地谋求私利。在行政领导通过各种合法与不合法的方式决定案件结果时，合议庭及其组成人员其实是通过沉默来的方式来实现和保护自己的个人利益的。
合议庭的每一个组成成员、庭长、院长等，凡是参与进某一具体案件的法官（庭长、院长首先是法官），必然在这一案件的审理进程当中具有或多或少，或合法或违法的个人利益，这是由人的社会性这一特征所决定的，是不可避免的。但是这种利益依附于司法权之上，其实现相对于当事人利益和实现要容易的多。而且这种利益通常是以牺牲当事人合法的、可期待的利益来实现的，其在司法权威的保护下必将优先于当事人的诉讼利益而实现。合议庭制度设计中的缺陷和漏洞，增强了法官在以合议方式审理的案件中实现其个人利益的动力，创造了更好的机会。
法官之所以无所顾及地，为了最大限度地谋求个人利益，而导致“形合实独”、“审而不判”等现象的发生，合议庭中的主审或承办人制度的实行以及合议制和独任制的混合适用是罪魁祸首。
首先，法官在合议制与独任制中交叉任职，使法官将独任制中的思维习惯和操作方式带到合议制中，从而导致法官特别是主审（或承办）法官以独任制的审理方式来控制、主导合议制案件的审理。独任制和合议制相比较，从谋取个人利益的角度看，前者明显要比后者便捷、安全。人都有趋利避害的思维习惯，既然独任制更有利于法官实现其诉讼中的个人利益，则独任审理的制度、理念、方式对法官思维的影响必然要广、要深于合议审理。所以用独任审理的理念来组织参与合议庭，最终形成“形合实独”的状况就不奇怪了。
其次，“从管理学上审视，只要有固定的组织存在，就必然要有对该组织的管理活动，哪怕这种组织极其微小；只要这种组织是常设的，对该组织的管理活动就必须是经常的、不断的。”6所以审判长选任制度改变了合议制度上的审判长的临时性质，这种改变使作为一种审判方式的审判长制度行政化。审判长制度同时改变了合议制度上的审判长的职责与权限，从而导致审判长权力行政化。审判长制度还改变了合议制度上的审判长的地位，审判长成为一种隐性的行使审判权的行政职务，使法官级别行政化。这一系列的行政化所衍生的结果就是合议庭制度行政化，进而使案件的审理行政化，同时行政化的合议庭反过来又深受行政职权的干涉，行政管理与案件审理的趋同化倾向比较明显。
三，关于合议制改革的思考。
1，正确认识和合理解决法官在诉讼中的个人利益问题。如前所述，法官的个人利益在合议制度下是不可避免的。然而法官的个人利益有合法与非法、合理与不合理之分。对法官合法合理的在案件审理中需要满足的个人利益应给予合理的引导，使其通过合法的途径、合理的范围来实现。而对于法官在长期的司法审判中所形成的非法利益，和利用手中的司法权谋取这种非法利益的思维与行为，均应坚决给予制止。
2，适用独任制和合议制的法官不得交叉审理案件。即将法官区分为独任法官和合议法官。独任法官只能适用简易程序审理简单的案件，不允许其参加任何合议庭，除非其不再担任独任法官而改任合议法官。同理，合议法官相应地只能组成合议庭，参与适用普通程序审理的案件，不得审理适用简易程序的案件。在把案件分流管理的同时，对法官也实行分流办案。如此，合议法官只能通过参加合议庭来行使审判权，其不再存在把独任制的理念混合到合议庭之中的情况。从而使合议法官能够集中精力参与合议庭对案件的审理，否则其将失去法官所享有的审判权。其实，在这种分流制度下，合议法官将不再会主动或被动地放弃其享有的唯一的权力-----合议权，“形合实独”的问题将会彻底的得以解决。
3，取消合议制中的审判长、主审人、承办人制度，将与合议制相关的法官划分为“事务性法官”和“业务性法官”。事务性法官主要从事程序性的工作，而业务性法官则主要从事实体性工作。事务性法官与业务性法官互相配合，共同完成合议制的案件审理。两者之间的配合可以有两种方式。一是合议庭完全由业务性法官组成，一个合议庭配备一名事务性法官，事务性法官不参加合议庭，但是专门为合议庭服务，受合议庭支配。二是事务性法官与业务性法官共同组成合议庭，事务性法官只能有一名，不参与案件的实体审理和评议，仅负责其它业务性法官交待的程序性事务。设立这种制度的目的是为了彻底地保障合议庭组内部每一位法官都不受所谓的审判长、承办人、主审人所拥有的特殊身份和基于这种身份而享有的特殊权力的干扰，从而真正平等地参与合议庭。
合议庭成员的平等性，是保障合议庭制度成功实施的核心因素。合议庭成员的平等，首先表现在身份的平等上，其次表现在权力的平等上。审判长选任制多于其它合议庭成员的权利，无论是程序性的还是实体性的，都在不同程度上破坏了合议庭成员之间的平等性。在庭长、院长担任审判长时更是体现出行政职权对审判权平等行使的干扰。而将原来合议庭中享有特权的审判长、承办人、主审人从合议庭中剔除，从而保证“合议庭各个成员彼此之间是独立的，不论级别、地位如何，各成员均有自己的独立地位和人格，能在理性的指导下独立作出判断和决定，或独立选择自己认可的意见和主张。” 7“法官个体独立是合议庭独立的前提和基础，如果合议庭成员是独立的，则合议庭作为一个整体也是独立的。在这一意义上，所谓合议庭独立，其主旨实质上是在强调合议庭成员个体的独立，至于合议庭之独立，则是其当然结果。” 8这就使合议庭法官独立与合议庭独立，与法院独立相对应，从而形成合理的、完善的、系统的审判权独立的制度。
在该制度中事务性法官的职责主要包括法律文书和材料的送达，接受当事人提交的证据材料，组织当事人庭前交换证据，主持庭前庭后的调解工作，接待来访的当事人，接受合议庭的委托制作法律文书，组织开庭审理、庭后合议等。业务性法官的职责则比较简单，那就是参加庭审，各自撰写审理报告，参加合议，签署法律文书。其它工作不但业务性法官无需为，更禁止为。这是因为，合议庭事务中，总有一部分由一人进行比较合适，而若由合议庭组成人员中的一人来履行这一职责又容易产生合议庭成员在职权的行使中不平等性。为了中和与平衡这一矛盾，选择一个与合议有关，但又不是合议庭成员的专职服务人员来操作，就能较好的解决这一问题。
关于合议庭成员各自撰写审理报告的问题，“合议庭法官评议案件时，不仅仅是对案件的最终裁判结果进行表决，或者是对某一法官的裁判意见表示同意或不同意，而必须充分展示其对案件的整个心证过程。”9这个应当公开的心证过程，在笔者所设计的这种制度下，每位合议庭成员都需针对案件独立地制作书面的审理报告。此种作法，不但为事务性法官在合议庭的指挥下制作法律文书提供了便捷、可靠的依据，保证合议庭在评议案件时合议庭成员的相互独立，互不干扰，同时也杜绝了合议庭成员放弃评议或简单附合他人意见的可能，还破解了所谓的评议中的“发言顺序限制原则”，加强了法官对案件的深入把握和高度参与。
“强化合议庭的职能也是“审”与“判”的内在关联性所决定的。审理权与裁判权应当具有内在的统一性。只审不判或只判不审都不符合审判工作的内在规律。要实现审理权与裁判权的统一，必须强化合议庭的职能。”10 故审判合一也是设计这一制度的题中应有之意。法律文书由事务性法官在各业务性法官的监督下，综合各位合议庭成员提交的审理报告制作完成后，由所有合议庭成员分别审查核对，无异议后签名。只有在通过组成合议庭的所有业务性法官的签名后，法律文书方能生效。当然其前提是彻底取消庭长、院长的审核权。从根本上清除合议庭中行政管理的印记。 作者：王小卫
注释：
1、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
2、左卫民、汤火箭著《合议制度基本特征分析》，载《云南法学》2002年第2期，第23页。
3、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第2期，第124页。
4、石献智著《审判长选任制的缺陷刍议》，载《商法研究》
2002年第6期，第3页。
5、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
6、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第6期，第124页。
7、汤景桢著《论合议庭独立审判》，载《当代法学》2003年第5期，第147页。
8、孙军著《强化合议庭职能的几点思考》，载《人民法院报》2002年第7期，第61页。
9、张永泉著《论合议庭制度》，载《法律科学》2001年第5期，第15页。
10、江必新著《论合议庭职能的强化》，载《http://www.law-star.com/pshowtxt?keywords=&dbn=lwk&fn=080-2004-3-305.txt&upd=6》
湖南省人民代表大会常务委员会关于修改《湖南省人口与计划生育条例》的决定
湖南省人大常委会
湖南省第十届人民代表大会常务委员会公告
第 90 号
《湖南省人民代表大会常务委员会关于修改〈湖南省人口与计划生育条例〉的决定》于2007年9月29日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
湖南省人民代表大会常务委员会
2007年9月29日
湖南省人民代表大会常务委员会关于修改《湖南省人口与计划生育条例》的决定
湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《湖南省人口与计划生育条例》作如下修改：
一、第四条第一款修改为：“各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作，采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构。”
二、第十条增加一款作为第二款：“公民、法人或者其他组织聘用已婚育龄流动人口或者将房屋出租给已婚育龄流动人口的，应当及时报告当地村（居）民委员会，并配合做好计划生育管理和服务工作。”
三、删去第十九条。
四、第二十三条改为第二十二条，第三款修改为：“不符合法定生育条件怀孕的，应当及时终止妊娠。对未及时终止妊娠的，由乡（镇）人民政府或者街道办事处责令限期终止妊娠，并可以收取二千元以上一万元以下终止妊娠保证金。保证金纳入非税收入管理，任何单位和个人不得挪用。终止妊娠的，保证金必须及时如数退还。”
五、第二十四条改为第二十三条，第二款修改为：“患有不孕（育）症的夫妻可以依法选择人类辅助生殖技术生育子女。医疗机构施行人类辅助生殖技术，必须查验受术者的生育证和县级人民政府人口和计划生育行政部门与卫生行政部门共同确定的医疗机构出具的不孕（育）症诊断书。”
六、第二十六条改为第二十五条，第（二）项修改为：“农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时，对独生子女家庭增加一人份额；在划分宅基地、扶持生产、介绍就业等方面，对独生子女家庭给予照顾。”第（三）项修改为：“有关部门和单位根据实际情况，对独生子女入托、入园、就学、就医、就业以及就业培训等方面给予优待。”
七、第二十八条改为第二十七条，修改为：“城镇居民中的独生子女父母，以及符合国家和省规定条件的农村居民中的独生子女父母或者生育两个女孩的父母，达到国家和省人民政府规定的年龄时，由人民政府发给奖励扶助金，具体办法由省人民政府规定。”“农村居民中的独生子女父母或者生育两个女孩的父母，有条件的地方可以采取政府、集体、个人共同出资的形式，为其办理养老保险。”“对独生子女死亡、伤残的家庭和计划生育特困家庭，由人民政府按照有关规定发给救助金。”“人民政府兴建的养老机构在接纳有子女的老人时，对独生子女父母和农村生育两个女孩的父母给予优先优惠。”“终身未生育或者领取《独生子女父母光荣证》后子女死亡，不再生育的，可以享受本条第一、三款规定的待遇。”“夫妻只生育一胎系双胞胎或者多胞胎的，不享受本条例规定的独生子女奖励与优待。”
八、第二十九条改为第二十八条，修改为：“领取《独生子女父母光荣证》后再生育子女的，注销其《独生子女父母光荣证》，停止享受本条例规定的优待；已领取的奖金，独生子女保健费，多分配的集体经济收益、征地补偿费，奖励扶助金，必须全部退还；对政府和集体为其投入的保险费，应当予以偿还。”
九、第四十一条改为第四十条，修改为：“禁止采用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定。为孕妇提供孕产期保健服务的计划生育技术服务人员和医务人员，不得明示或者暗示孕妇所孕胎儿性别。经产前诊断，医学上需要进行胎儿性别鉴定的，须经设区的市、自治州人民政府或者省人民政府设立的母婴保健医学技术鉴定组织批准。”“禁止非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。妊娠十四周以上的已婚妇女拟施行终止妊娠手术的，必须按照国家和省人民政府的规定出示有关证明，施术单位应当在术前查验，并按规定登记、存档。”
十、第四十二条改为第四十一条，增加一款作为第二款：“县级以上人民政府人口和计划生育行政部门所属的计划生育药具管理机构，承担本行政区域计划生育药具及用品的免费发放管理和服务工作。”
十一、第四十三条改为第四十二条，删去第一款第（二）项，第（三）项改为第（二）项，修改为：“违法多生育一个子女的，按照上年度总收入的二至六倍征收，其中重婚生育或者与配偶之外的人生育的，按照六至八倍征收；每再多生育一个子女的，依次增加三倍征收。”第三款修改为：“本条所称总收入，按违法生育者或者违法收养者的双方实际收入计算。县级人民政府人口和计划生育行政部门调查违法生育者或者违法收养者实际收入需要税务、公安、统计、劳动保障、房产、价格等有关部门协助的，有关部门应当予以协助。农村居民的实际收入低于本乡（镇）上年度农村居民人均纯收入，城市居民的实际收入低于本市、县上年度人均可支配收入的，农村居民以本乡（镇）上年度农村居民人均纯收入计算，城市居民以本市、县上年度城镇居民人均可支配收入计算。”
十二、第四十五条改为第四十四条，增加一项作为第一款第（三）项：“违法多生育子女的，不得录用、招用为国家工作人员；不得晋升国家机关、人民团体、事业单位、国有企业领导职务。”增加一款作为第二款：“在推荐和介绍人大代表、政协委员、村（居）民委员会成员候选人时，被推荐人或者候选人如果有违反人口与计划生育法律法规的情况，应当如实介绍，不得隐瞒。”
十三、增加一条作为第四十五条：“对有一定证据证明违法生育的，县级以上人民政府人口和计划生育行政部门应当组织调查；当事人拒不承认的，可以要求当事人进行技术鉴定，并做好保密工作，当事人应当配合。”“技术鉴定结果证明当事人违法生育的，技术鉴定费及当事人因技术鉴定发生的交通费、误工费由当事人承担；技术鉴定结果证明当事人未违法生育的，上述费用由人口和计划生育行政部门承担。”
十四、增加一条作为第四十八条：“违反本条例规定，假冒他人或者组织他人冒名顶替参加孕情检查、病残儿鉴定、计划生育手术及手术并发症鉴定，伪造计划生育证明的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门责令改正，处二千元以上一万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。”
十五、条文中的“计划生育行政部门”改为：“人口和计划生育行政部门”。
本决定自公布之日起施行。
《湖南省人口与计划生育条例》根据本决定作相应修正，重新公布。
湖南省人口与计划生育条例
（根据2007年9月29日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈湖南省人口与计划生育条例〉的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和其他有关法律法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于户籍或者居住地在本省行政区域内的公民以及本省行政区域内的法人和其他组织。
第三条 实行计划生育是我国的基本国策。公民有合法生育的权利，有依法实行计划生育的义务。夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。
第四条 各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作，采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构。
计划生育工作实行由主要领导负责的目标管理责任制。
第五条 县级以上人民政府人口和计划生育行政部门主管本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。
县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自的职责，做好有关的人口与计划生育工作。
工会、共青团、妇联、计划生育协会、个体私营企业者协会等社会团体、企业事业组织和公民，应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。
第六条 各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益。
人口和计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。
第二章 人口发展规划的制定与实施
第七条 县级以上人民政府编制本行政区域的人口发展规划，将其纳入本地区国民经济和社会发展计划，并制定和组织实施人口与计划生育实施方案。
县级以上人民政府人口和计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。
第八条 乡（镇）人民政府、街道办事处负责本辖区内的人口与计划生育工作，落实人口与计划生育实施方案。
乡（镇）人民政府、街道办事处的计划生育工作机构具体负责计划生育管理和服务工作。
第九条 村（居）民委员会应当依法做好计划生育工作，将计划生育工作纳入村（居）民自治的内容，并确定人员具体管理。
国家机关、社会团体、企业事业组织实行法定代表人或者主要负责人计划生育工作责任制，根据需要设置计划生育工作机构或者配备计划生育工作人员，接受当地乡（镇）人民政府或者街道办事处的指导和监督。
村（居）民委员会或者其他基层组织，可以根据实际需要与已婚育龄人员或者负有计划生育协助管理责任的单位和个人签订计划生育管理合同。
第十条 流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地人民政府共同管理，以现居住地为主。
公民、法人或者其他组织聘用已婚育龄流动人口或者将房屋出租给已婚育龄流动人口的，应当及时报告当地村（居）民委员会，并配合做好计划生育管理和服务工作。
第十一条 人口和计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。
报刊、广播电台、电视台、网站等大众传媒负有开展人口与计划生育公益性宣传的义务。
学校应当根据受教育者的特征，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。
第十二条 各级人民政府应当将人口与计划生育工作经费列入财政预算，并根据当地国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平。
各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。
鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育事业提供捐助。
第十三条 各级人民政府及所属部门和有关单位，在人口与计划生育工作目标管理责任制考核中不合格的，一年内不得评选综合性荣誉称号，其主要负责人和直接责任人员不得评先授奖和晋职晋级。
第三章 生育调节
第十四条 稳定现行生育政策。提倡一对夫妻生育一个子女；符合本条例规定条件的，可以要求安排再生育一个子女。
鼓励晚婚晚育。男女双方按法定婚龄各推迟三周岁以上初次结婚为晚婚，已婚妇女二十四周岁以上或者实行晚婚后怀孕生育第一个子女为晚育。
禁止违法生育、非法收养，禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女，禁止歧视、虐待、遗弃女婴和病残婴儿。
第十五条 夫妻双方符合下列条件之一的，可以要求再生育一个子女：
（一）经设区的市、自治州或者省人民政府人口和计划生育行政部门确定的病残儿医学鉴定组织鉴定，第一个子女有残疾或者第一胎子女系双胞胎、多胞胎均有残疾不能成长为正常劳动力，医学上认为可以再生育的；
（二）无子女，依法收养子女后要求生育的；
（三）一方再婚前只有一个子女，另一方无子女的；
（四）双方均系独生子女，只有一个子女的；
（五）双方均系归国华侨或者在内地定居的港澳台居民，只有一个子女在内地定居的。
第十六条 夫妻双方系农村居民，除适用本条例第十五条规定外，符合下列条件之一的，可以要求再生育一个子女：
（一）只有一个子女且为女孩的；
（二）一方两代系独生子女只有一个子女的；
（三）一方系烈士的独生子女或者二等乙级以上残废军人只有一个子女的；
（四）男到独女家结婚落户，只有一个子女的；
（五）兄弟姐妹均系农村居民，只一人具备生育能力，且只有一个子女，其他兄弟姐妹未收养子女的；
（六）再婚前各有一个子女，经设区的市、自治州或者省人民政府人口和计划生育行政部门确定的病残儿医学鉴定组织鉴定，其子女均为残疾不能成长为正常劳动力，医学上认为可以再生育的。
省人民政府可就前款第（一）项的实施作出具体规定。
第十七条 夫妻一方是城镇居民、另一方是农村居民，夫妻一方或者双方由城镇居民转为农村居民的，不适用本条例第十六条规定。
农村居民由政府统一安排转为城镇居民的，自转为城镇居民之日起三年内，适用本条例第十六条规定。农村居民通过其他方式转为城镇居民已经领取生育证并怀孕的，生育证继续有效；未怀孕的，不适用本条例第十六条规定。
第十八条 自治州、自治县和民族乡除适用本条例第十五条、第十六条规定外，夫妻均系少数民族，一方是农村居民的，可以要求生育第二个子女；夫妻均系农村居民，双方或者一方是少数民族的，可以要求生育第二个子女。
从湘西土家族苗族自治州划归张家界市管辖的地方，适用前款规定。
第十九条 生育第一个子女的夫妻，应当在孕期内到夫妻一方户籍所在地村（居）民委员会办理妊娠登记。村（居）民委员会应当及时将妊娠登记情况向乡（镇）人民政府或者街道办事处报告。乡（镇）人民政府或者街道办事处应当免费向生育第一个子女的夫妻发放生育证。
第二十条 要求安排再生育一个子女的夫妻，应当在怀孕前向女方工作单位所在地或者户籍地乡（镇）人民政府或者街道办事处提出办理生育证申请，并提交下列材料：
（一）结婚证、户口簿和双方身份证；
（二）双方所在单位或者村（居）民委员会出具的本人生育、收养状况证明；
（三）其他符合本条例规定生育条件的证明。
乡（镇）人民政府或者街道办事处应当自受理申请之日起十五日内提出审核意见，连同申请人的证明材料报县级人民政府人口和计划生育行政部门审批。人口和计划生育行政部门应当自收到上报材料之日起十五日内，对符合条件的，免费发给生育证；对不符合条件的，书面说明理由。
第二十一条 公民提出的病残儿医学鉴定申请经县级人民政府人口和计划生育行政部门初审后，报设区的市级人民政府人口和计划生育行政部门组织医学专家进行医学鉴定。对鉴定结论有异议的，可以向省人民政府人口和计划生育行政部门申请再鉴定。再鉴定为终局鉴定。
第二十二条 育龄夫妻应当自觉实行计划生育，落实避孕节育措施，接受计划生育技术指导，预防和减少非意愿妊娠。
提倡已经生育一个子女的育龄妇女选择以放置宫内节育器为主的长效避孕措施，生育两个以上子女的育龄夫妻选择以结扎为主的长效避孕措施。
不符合法定生育条件怀孕的，应当及时终止妊娠。对未及时终止妊娠的，由乡（镇）人民政府或者街道办事处责令限期终止妊娠，并可以收取二千元以上一万元以下终止妊娠保证金。保证金纳入非税收入管理，任何单位和个人不得挪用。终止妊娠的，保证金必须及时如数退还。
第二十三条 育龄人员接受节育手术后，因子女死亡等特殊情况符合本条例规定的生育条件，要求实施恢复生育手术的，凭申请人户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处的证明，经县级以上人民政府人口和计划生育行政部门批准，到指定的计划生育技术服务机构或者医疗保健机构施行恢复生育手术。
患有不孕（育）症的夫妻可以依法选择人类辅助生殖技术生育子女。医疗机构施行人类辅助生殖技术，必须查验受术者的生育证和县级人民政府人口和计划生育行政部门与卫生行政部门共同确定的医疗机构出具的不孕（育）症诊断书。
第四章 奖励与社会保障
第二十四条 职工晚婚的，除国家规定的婚假外增加婚假十二天；晚育的，除国家规定的产假外增加产假三十天；在产假期间领取《独生子女父母光荣证》的，另增加产假三十天，男方享受护理假十五天。增加的产假和护理假视为出勤。
农村居民晚育的，减免本人当年村内集体生产公益事业所筹资金；城镇无业居民晚育的，由户籍所在地镇人民政府或者街道办事处给予适当奖励。
第二十五条 自愿终身只生育一个子女或者未生育且依法只收养一个子女的育龄夫妻，经本人申请，由所在单位或者村（居）民委员会核实，报乡（镇）人民政府、街道办事处发给《独生子女父母光荣证》，凭证享受以下优待：
（一）从领证之月起到子女十四周岁止，每月发给五至二十元的独生子女保健费。夫妻双方均有工作单位的，由双方工作单位各负担一半；一方有工作单位，另一方没有工作单位的，由有工作单位一方的工作单位支付；夫妻双方均无工作单位的由户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处支付，所需费用由各级计划生育经费分担。
（二）农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时，对独生子女家庭增加一人份额；在划分宅基地、扶持生产、介绍就业等方面，对独生子女家庭给予照顾。
（三）有关部门和单位根据实际情况，对独生子女入托、入园、就学、就医、就业以及就业培训等方面给予优待。
（四）各级人民政府和独生子女父母所在单位或者村（居）民委员会规定的其他奖励与优待。
第二十六条 符合本条例规定可以再生育子女的夫妻，自愿不再生育的，是农村居民的按照不低于所在乡（镇）上年度农村居民人均纯收入的标准发给奖金，是城市居民的按照不低于所在市、县上年度城镇居民人均可支配收入的标准发给奖金。具体办法由设区的市、自治州人民政府确定。
第二十七条 城镇居民中的独生子女父母，以及符合国家和省规定条件的农村居民中的独生子女父母或者生育两个女孩的父母，达到国家和省人民政府规定的年龄时，由人民政府发给奖励扶助金，具体办法由省人民政府规定。
农村居民中的独生子女父母或者生育两个女孩的父母，有条件的地方可以采取政府、集体、个人共同出资的形式为其办理养老保险。
对独生子女死亡、伤残的家庭和计划生育特困家庭，由人民政府按照有关规定发给救助金。
人民政府兴建的养老机构在接纳有子女的老人时，对独生子女父母和农村生育两个女孩的父母给予优先优惠。
终身未生育或者领取《独生子女父母光荣证》后子女死亡，不再生育的，可以享受本条第一、三款规定的待遇。
夫妻只生育一胎系双胞胎或者多胞胎的，不享受本条例规定的独生子女奖励与优待。
第二十八条 领取《独生子女父母光荣证》后再生育子女的，注销其《独生子女父母光荣证》，停止享受本条例规定的优待；已领取的奖金，独生子女保健费，多分配的集体经济收益、征地补偿费，奖励扶助金，必须全部退还；对政府和集体为其投入的保险费，应当予以偿还。
第二十九条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受下列基本项目的计划生育技术服务：
（一）发放避孕药具和孕情环情监测；
（二）放置、取出宫内节育器及其技术常规规定的各项医学检查；
（三）输卵（精）管结扎术及其技术常规规定的各项医学检查；
（四）人工终止妊娠术及其技术常规规定的各项医学检查；
（五）计划生育手术并发症的诊断和治疗。
前款所需经费，农村居民由各级财政核拨的计划生育事业费按比例分担；城镇居民按规定在基本医疗保险统筹基金或者生育保险基金中支付，未参加社会保险或者不属于社会保险基金支付项目的，由所在单位支付或者在计划生育事业费中支付。
第三十条 各级人民政府及有关部门对农村实行计划生育的家庭在开展小额贷款、项目开发、科技扶持、以工代赈、扶贫助教和社会救济等方面给予优待。
第三十一条 经县级以上计划生育技术服务专家委员会鉴定为计划生育手术并发症需要治疗的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门督促施术单位安排治疗。
单位职工治疗计划生育手术并发症住院期间，以及实行计划生育手术按规定休假期间，视为出勤。没有工作单位的，由户籍所在地乡（镇）人民政府或者街道办事处给予适当照顾。
违反本条例规定，拒绝采取避孕节育措施导致不符合法定生育条件怀孕的终止妊娠费用，由受术者承担，不享受前款规定的待遇。
第三十二条 有下列情形之一的，由人民政府或者有关部门给予奖励：
（一）在计划生育工作中取得显著成绩的地方或者单位；
（二）贯彻执行人口与计划生育法律、法规和政策成绩突出的工作人员；
（三）长期从事计划生育手术无事故的技术人员；
（四）在节育技术、避孕药具以及与计划生育有关的生殖保健技术的科学研究方面有突出贡献的单位和个人。
第五章 计划生育技术服务
第三十三条 建立健全婚前保健、孕产期保健制度，防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平。
第三十四条 夫妻双方或一方患有医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病的，应当采用长效避孕措施或者施行结扎手术；怀孕后经产前诊断发现胎儿有严重缺陷的，应当及时终止妊娠。
第三十五条 各级人民政府应当采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，提高公民的生殖健康水平。
第三十六条 计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构应当在各自职责范围内，加强优生优育指导，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识的宣传教育和孕情检查、随访服务，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。
已婚育龄妇女应当接受乡（镇）人民政府或者街道办事处根据省有关规定进行的避孕节育情况免费查访。
第三十七条 计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构必须依法取得执业许可证，按照批准的业务范围和服务项目开展计划生育技术服务。
计划生育技术服务人员必须持有计划生育技术服务人员合格证，从事与计划生育有关的临床服务人员还应当具备相应的执业资格。
禁止个人和不具备资质条件的单位施行计划生育手术。
第三十八条 施行计划生育手术必须严格遵守手术常规，保障受术者的安全和手术的有效。
计划生育技术服务事故按照国务院和省人民政府的有关规定处理。
第三十九条 依法开展孕产期保健服务的机构在接诊怀孕十三周以上的孕产妇时，应当查验生育证，并登记有关情况；发现无生育证的，应当及时报告服务机构所在地乡（镇）人民政府、街道办事处或者计划生育行政部门。
第四十条 禁止采用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定。为孕妇提供孕产期保健服务的计划生育技术服务人员和医务人员，不得明示或者暗示孕妇所孕胎儿性别。经产前诊断，医学上需要进行胎儿性别鉴定的，须经设区的市、自治州人民政府或者省人民政府设立的母婴保健医学技术鉴定组织批准。
禁止非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。妊娠十四周以上的已婚妇女拟施行终止妊娠手术的，必须按照国家和省人民政府的规定出示有关证明，施术单位应当在术前查验，并按规定登记、存档。
第四十一条 县级以上人民政府人口和计划生育行政部门应当做好计划生育药具的组织供应、发放和管理工作，协同药品监督、工商行政管理、物价、质量技术监督等行政部门对计划生育药具的经营活动进行监督检查。
县级以上人民政府人口和计划生育行政部门所属的计划生育药具管理机构，承担本行政区域计划生育药具及用品的免费发放管理和服务工作。
第六章 法律责任
第四十二条 违法生育子女的，由县级人民政府人口和计划生育行政部门或者受其委托的乡（镇）人民政府、街道办事处按下列规定对生育者征收社会抚养费：
（一）符合再生育一个子女的条件未取得生育证生育的，按照上年度总收入的百分之三十征收。征收社会抚养费后补办生育证。
（二）违法多生育一个子女的，按照上年度总收入的二至六倍征收，其中重婚生育或者与配偶之外的人生育的，按照六至八倍征收；每再多生育一个子女的，依次增加三倍征收。
符合结婚条件但未办理结婚登记怀孕第一个子女的，应当在子女出生前补办结婚登记和生育证。非婚生育和非法收养子女的，依子女数量按本条前款第（二）项规定标准征收社会抚养费。
本条所称总收入，按违法生育者或者违法收养者的双方实际收入计算。县级人民政府人口和计划生育行政部门调查违法生育者或者违法收养者实际收入需要税务、公安、统计、劳动保障、房产、价格等有关部门协助的，有关部门应当予以协助。农村居民的实际收入低于本乡（镇）上年度农村居民人均纯收入，城市居民的实际收入低于本市、县上年度人均可支配收入的，农村居民以本乡（镇）上年度农村居民人均纯收入计算，城市居民以本市、县上年度城镇居民人均可支配收入计算。
第四十三条 有下列行为之一的，所发生育证作废，并不再安排生育；违法生育的，按照本条例第四十二条第一款第（二）项规定标准的二倍征收社会抚养费；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）施行非医学需要的选择性别的人工终止妊娠的；
（二）谎报婴儿死亡的；
（三）遗弃、买卖、残害婴幼儿的。
第四十四条 对依照本条例规定被征收社会抚养费的公民，还应当按照下列规定处理：
（一）是国家工作人员的，依法给予行政处分，其中违法多生育子女的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分；其他人员由所在单位或者组织给予纪律处分。
（二）节育手术费用自理；女职工孕期检查、分娩、产褥期的医药费自理，产假期间停发工资、奖金和福利待遇。
（三）违法多生育子女的，不得录用、招用为国家工作人员；不得晋升国家机关、人民团体、事业单位、国有企业领导职务。
在推荐和介绍人大代表、政协委员、村（居）民委员会成员候选人时，被推荐人或者候选人如果有违反人口与计划生育法律法规的情况，应当如实介绍，不得隐瞒。
第四十五条 对有一定证据证明违法生育的，县级以上人民政府人口和计划生育行政部门应当组织调查；当事人拒不承认的，可以要求当事人进行技术鉴定，并做好保密工作，当事人应当配合。
技术鉴定结果证明当事人违法生育的，技术鉴定费及当事人因技术鉴定发生的交通费、误工费由当事人承担；技术鉴定结果证明当事人未违法生育的，上述费用由人口和计划生育行政部门承担。
第四十六条 有下列行为之一的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书：
（一）非法为他人施行计划生育手术的；
（二）利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；
（三）实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假生育证明的。
有前款所列行为之一的，由所在单位或者主管部门对直接负责的主管人员和直接责任人员给予纪律处分。
第四十七条 伪造、变造、买卖生育证、计划生育手术证明、病残儿鉴定证明等计划生育证明的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门没收证件和违法所得，违法所得五千元以上的，处违法所得二倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，处五千元以上二万元以下罚款。
以欺骗、隐瞒、行贿等不正当手段取得计划生育证明的，所取得的计划生育证明无效，出具证明的单位有过错的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第四十八条 违反本条例规定，假冒他人或者组织他人冒名顶替参加孕情检查、病残儿鉴定、计划生育手术及手术并发症鉴定，伪造计划生育证明的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门责令改正，处二千元以上一万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。
第四十九条 社会抚养费、罚没款应当全部上缴国库，纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
第五十条 国家机关工作人员在计划生育工作中有下列行为之一，尚未构成犯罪的，依法给予行政处分；有违法所得的，没收违法所得：
（一）侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；
（二）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；
（三）索取、收受贿赂的；
（四）贪污、挪用、截留、克扣计划生育经费或者社会抚养费的；
（五）虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报人口与计划生育统计数据或者严重干扰计划生育调查的。
第五十一条 有下列行为之一，尚未构成犯罪的，由县级以上人民政府人口和计划生育行政部门给予批评教育并予以制止，情节严重的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；其中违反治安管理处罚条例的，由公安机关依法处罚：
（一）拒绝落实避孕节育措施，拒绝接受孕情检查，以及阻碍育龄夫妻采取避孕节育措施、接受孕情检查的；
（二）为违法生育人员提供躲避场所或者为其逃避检查提供其他便利条件的；
（三）拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的；
（四）侮辱、威胁、殴打或报复计划生育工作人员的。
第五十二条 违反本条例规定，不履行本条例规定的计划生育协助管理义务的，由当地人民政府责令改正，并给予通报批评；对直接负责的人员和直接责任人员依法给予行政处分。
第七章 附 则
第五十三条 设区的市属农（林、牧、渔）场的计划生育机构可以依照本条例有关规定颁发生育证和征收社会抚养费。
第五十四条 本条例自2003年1月1日起施行。1989年12月3日湖南省第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，1999年8月3日湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议修正的《湖南省计划生育条例》同时废止。